|
Socialistisk
Folkeparti |
12. September. 2000 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
SF
og lov om offentlighed i forvaltningen – et notat af Ole Hvas, partisekretær
i SF SF´s vej til et socialistisk samfund har altid bygget på den demokratiske vej, dvs. i "… overensstemmelse med den vilje folket udtrykker gennem valgene og med fuld respekt for mindretals demokratiske rettigheder" . Samtidig har vi altid lagt vægt på en udvidelse af demokratiet gennem øget magt og indflydelse til den almindelige borger i samfundet. En af forudsætningerne for dette er større åbenhed i den offentlige forvaltnings arbejde både i Danmark og EU. I SF´s program til EU-valget skrev vi bl.a. "SF finder det afgørende, at der sker en folkeliggørelse og demokratisering af det europæiske samarbejde. SF står i front for at fjerne det demokratiske underskud gennem omfattende reformer, der indfører offentlighed i forvaltningen, øget åbenhed, mere nærhed og øget demokratisk indflydelse bl.a. gennem inddragelse af de nationale parlamenter." I Folketinget har SF i flere omgange de sidste 10-15 år forsøgt at sætte mere kød og blod på den danske offentlighedslov, bl.a. via forslag om åbne postlister, regler om journalisering, offentlighed i offentlige selskaber m.m. Og i enkelte kommuner har SF´s kommunalbestyrelsesmedlemmer forsøgt at få indført åbne postlister. Desværre uden megen held, eftersom lysten til offentlighed er mere teoretisk begreb hos de borgerlige partier og Socialdemokratiet. I den forrige samling fremsatte vi et fuldt og gennemarbejdet lovforslag. Her kan man i mere udfoldet form læse om SF´s forhold til lov om offentlighed i forvaltningen. I første afsnit kan man læse et resumé af lovforslaget og længere nede lovforslaget i sin fulde længde. Resumé af lovforslag Resume af L 202 Forslag til lov om
ændring af lov om offentlighed i forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal-
og postlister, elektronisk adgang til databaser m.v.). Lovforslaget udvidede den gældende lov
til også at omfatte selskaber m.v., hvor offentlige myndigheder har afgørende
indflydelse, og gav aktindsigt i sager om ny lovgivning, også inden fremsættelsen.
Endvidere blev det gjort pligtigt at føre offentligt tilgængelige journaler
og postlister, og offentlighed vedrørende EU-dokumenter blev sikret. Endelig
gav forslaget elektronisk adgang til databaser m.v. Baggrund: Lovforslaget
var en revideret genfremsættelse af lovforslag nr. L 194 fra folketingsåret
1995-96, jf. omtalen i Årbog & Registre 1995-96 side 163, og af
lovforslag nr. 181 fra folketingsåret 1996-97, jf. Årbog & Registre
1996-97 side 167. Den væsentligste forskel i forhold til de tidligere
lovforslag var, at dette lovforslag var udbygget med et forslag om
elektronisk adgang til databaser og til systemdokumentation.
Forslagsstillerne anførte herom i bemærkningerne, at offentlighedens adgang
til indsigt ikke burde være afhængig af, hvilken form offentlige myndigheder
benytter til opbevaring og behandling af oplysninger. Den fulde tekst af SF´s lovforslag L 202 (som fremsat): Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed
i forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk
adgang til databaser m.v.). Fremsat den 19. marts 1999 af Anne Baastrup (SF), Pernille Frahm (SF), Aage Frandsen (SF) og Jes Lunde (SF) Forslag til Lov
om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen (Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk adgang til databaser m.v.) § 1 I lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, som senest ændret ved lov nr. 276 af 13. maj 1998, foretages følgende ændringer: 1. I § 1 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke: »Stk. 2. Loven gælder også for selskaber, foreninger og fonde m.v., hvor statslige, kommunale eller andre offentlige forvaltninger har bestemmende indflydelse gennem driftsoverenskomst om løsningen af offentlige opgaver, gennem ejerskab eller gennem udpegning af bestyrelsesmedlemmer, der er undergivet instruktionsadgang fra en offentlig forvaltning.« Stk. 2 og 3 bliver herefter stk. 3 og 4. 2. § 2, stk. 1, 2. pkt., ophæves. 3. Efter § 3 indsættes som ny paragraf: »§ 3 a. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne forvaltningsmyndigheder eller sagsområder undtages fra adgangen til aktindsigt i journallister og postlister, jf. § 6 a.« 4. § 4, stk. 1, 1. pkt., affattes således: »Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med oplysninger og dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed i forbindelse med dens virksomhed.« 5. I § 4, stk. 3, indsættes efter »angive« ordene: »de oplysninger,«. 6. I § 5, stk. 1, indsættes efter nr. 2 som nye numre: »3) elektronisk adgang til journallister og postlister, jf. §§ 6 a og 6 b, og 4) elektronisk adgang til andre dokumenter og databaser, når det er muligt med de tekniske hjælpemidler, myndigheden råder over.« 7. § 5, stk. 2 og 3, ophæves, og i stedet indsættes: »Stk. 2. Vedkommende minister kan fastsætte regler om betaling for elektronisk adgang til dokumenter og databaser, jf. stk. 1, nr. 4, dog maksimalt svarende til myndighedens marginale omkostninger.« 8. I kapitel 2 indsættes efter § 6: »Journallister og postlister § 6 a. Dokumenter, der er indkommet til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, og som indgår i en administrativ sagsbehandling, skal snarest og senest den efterfølgende arbejdsdag registreres i en fortegnelse over de dokumenter, der vedrører den pågældende sag (journalliste). Stk. 2. Ind- og udgående post skal senest den efterfølgende arbejdsdag registreres i en fortegnelse over de dokumenter, der den pågældende dag er indgået til og udgået fra forvaltningsmyndigheden (postliste). Stk. 3. Journallisten, jf. stk. 1, og postlisten, jf. stk. 2, skal indeholde 1) dato for dokumentets indgåelse, oprettelse og ekspedition, 2) journalnummer eller anden betegnelse, 3) oplysninger om, hvor dokumentet stammer fra, og i givet fald hvortil det er ekspederet, 4) kort beskrivelse af den sag, som henholdsvis journallisten og det enkelte dokument på postlisten angår. Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne forvaltninger, sagsområder eller arter af dokumenter undtages for registreringspligt, jf. stk. 1 og 2. § 6 b. Ved førelsen af journallister og postlister, jf. § 6 a, har forvaltningsmyndigheden pligt til at gøre brug af elektronisk databehandling. Systemdokumentation § 6 c. Myndigheder, der anvender en model, et edb-program eller lignende til beregninger, analyser eller beslutninger, har pligt til at udarbejde og give indsigt i en beskrivelse, der i almindeligt sprog dokumenterer, hvilke præmisser der indgår i modellen eller programmet som grundlag for de beregninger, analyser eller beslutninger, der er foretaget.« 9. I § 10, nr. 2, indsættes efter »ministerier« ordene: », direktorater og styrelser«. 10. I § 13 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke: »Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, gælder ikke dokumenter, der vedrører Den Europæiske Union.« 11. § 15, stk. 1, affattes således: »Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende oplysninger eller dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har oplysningen eller dokumentet i sin besiddelse.« 12. I § 15 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke: »Stk. 3. I de tilfælde, hvor ingen myndighed er klageinstans, jf. stk. 2, kan afgørelser om aktindsigtsspørgsmål vedrørende de i § 1, stk. 2-4, omhandlede myndigheder og organisationer m.v. påklages til indenrigsministeren.« Stk. 3 bliver herefter stk. 4. 13. I § 16, stk. 1, indsættes efter »gøres bekendt med« ordene: »oplysningerne eller«. § 2 Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. januar 2000. § 1, nr. 6, samt den ved § 1, nr. 8, indsatte § 6 b træder dog først i kraft den 1. januar 2002 og har virkning for journallister og postlister, der udarbejdes efter denne dato. Stk. 2. Adgangen til aktindsigt efter § 1, nr. 1, gælder ikke for dokumenter, der er udfærdiget af eller indkommet til de i bestemmelsen nævnte selskaber, foreninger og fonde m.v. før lovens ikrafttræden. Stk. 3. Bestemmelsen i § 1, nr. 10, omfatter alle dokumenter vedrørende Den Europæiske Union, uanset hvornår dokumenterne er udfærdiget. Bemærkninger til lovforslaget Almindelige bemærkninger 1. Offentlighed i forvaltningen tjener to hovedformål: 1) Offentlighed i forvaltningen er med til at skabe og vedligeholde interessen for offentlige anliggender og styrker mulighederne for at diskutere sager og tage stilling. 2) Offentlighed giver borgerne mulighed for at kontrollere forvaltningens oplysninger, vurderinger og beslutninger. Offentlighed i forvaltningen er dermed en afgørende forudsætning for et levende folkestyre. Formålet med lovforslaget er at styrke denne forudsætning. 2. Siden den seneste større revision af offentlighedsbestemmelserne med vedtagelsen af den nugældende lov fra 1985 er der sket væsentlige ændringer i den offentlige forvaltning, som betyder, at offentlighedens adgang til indsigt i forvaltningen er blevet svækket. Anvendelsen af edb til registrering og behandling af oplysninger har fået et omfang, der ikke var forudset i 1985. Offentlighedsreglerne må derfor ændres for at tage højde for den informationsteknologiske udvikling. Offentlighedsloven er blevet udhulet, idet en række offentlige opgaver er blevet overdraget til organer, der ikke er omfattet af loven, dels til en lang række halvoffentlige organer, dels til Den Europæiske Union. Det er på tide, at offentlighedsloven bliver ajourført og dermed tager højde for disse væsentlige ændringer i organisatoriske forhold og politiske beslutningsprocesser. I forbindelse med ret til aktindsigt hos halvoffentlige organer må indføres en klageadgang, der kan sikre reglernes effektivitet. Offentlighedens ret til aktindsigt forudsætter, at borgerne får kendskab til sager, som de kan have interesse i. Mange sager kommer i dag ikke til offentlighedens kendskab eller kommer det først på et sent tidspunkt. Det vil derfor have stor praktisk betydning for offentlighedsprincippet, hvis borgerne sikres mulighed for at få kendskab til sagerne. Til dette formål kan informationsteknologien være et nyttigt redskab. Endelig er der god grund til at fjerne den generelle undtagelse i offentlighedsloven, som vedrører sager om lovgivning, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget. Det er vigtigt at værne om offentlighedsloven, så den kan fungere som borgernes redskab til indsigt i forvaltningen. Alle regler om offentlighedens ret til aktindsigt bør fremgå af offentlighedsloven. Det sikrer borgerne det bedste overblik, og det sikrer i øvrigt også den bedste behandling i Folketinget. Det er f.eks. uheldigt, at undtagelser fra offentlighedsprincippet i de senere år er blevet gennemført ved regler i andre love, f.eks. loven om DR og TV 2, loven om PostDanmark og den kommunale styrelseslov. Forslagsstillerne lægger således vægt på, at nye regler placeres i offentlighedsloven og ikke f.eks. i loven om de statslige aktieselskaber m.v. Lovforslaget er udbygget med forslag om elektronisk adgang til databaser m.v. i forhold til tidligere fremsatte lovforslag nr. L 181, folketingsåret 1996-97 (Folketingets forhandlinger side 5163 og Till. A side 3856 og 3866) og lovforslag nr. L 194, folketingsåret 1995-96 (Folketingets forhandlinger side 3283, 4085 og till. A side 3761) og skal ses i forlængelse af tidligere initiativer fra Socialistisk Folkeparti med henblik på at styrke offentlighedsprincippet. Det drejer sig om lovforslag nr. L 110 om postlister, folketingsåret 1989-90 (Folketingets forhandlinger spalte 3950, 4792 og till. A 2765), forslag til folketingsbeslutning om offentlighed i EF-anliggender, jf. beslutningsforslag nr. B 3, folketingsåret 1989-90 (Folketingets forhandlinger spalte 279, 2628, 9044, 9045, 9716, till. A 831, till. B 1097 og till. C 739), som bl.a. pålagde regeringen at fremsætte det lovforslag, der førte til vedtagelsen af lov nr. 347 af 6. juni 1991 om aktindsigt i EF-sager , jf. lovforslag nr. L 92, folketingsåret 1990-91, 2. samling, (Folketingets forhandlinger spalte 1021, 1769, 6183, 6535, till. A 2105 og till. B 747), forslag til folketingsbeslutning om offentlighed ved halvoffentlige selskaber m.v., jf. beslutningsforslag nr. B 50, folketingsåret 1992-93 (Folketingets forhandlinger spalte 4375, 5994 og till. A 6129) og forslag til folketingsbeslutning om indførelse af postlister og journallister, jf. beslutningsforslag nr. B 60, folketingsåret 1994-95 (Folketingets forhandlinger side 3006, 3636 og till. A 2129). 3. Offentlighedens adgang til indsigt skal ikke være afhængig af, hvilken form offentlige myndigheder benytter til opbevaring og behandling af oplysninger. Dokumentbegrebet er centralt for adgangen til indsigt efter den gældende offentlighedslov, og loven indeholder i § 5, stk. 2, en undtagelse for registre og andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling. Den stærkt øgede anvendelse af informationsteknologi i den offentlige forvaltning har betydet, at oplysninger i stigende omfang registreres i databaser, og det er derfor afgørende for offentlighedsreglernes betydning, at undtagelsen for elektroniske databaser bliver fjernet. I SF's lovforslag bliver oplysninger et centralt begreb på linje med dokumenter. Hermed sikres, at adgangen til oplysninger ikke er afhængig af, om de indgår i et dokument eller opbevares på anden vis. Myndighedernes oplysninger om f.eks. behandlingsresultater på sygehuse, regnskaber, trafikken på vejstrækninger, forbruget af forskellige energiformer til opvarmning, fiskebestanden i forskellige havområder m.v. vil med forslaget blive omfattet af offentlighedens ret til indsigt, uanset om oplysningerne findes i dokumenter eller i databaser. I stigende omfang anvendes modeller og edb-programmer til beregninger og analyser, der lægges til grund for planlægning, administrative beslutninger og lovforslag. Det er afgørende, at både beslutningstagerne og offentligheden kan få kendskab til de præmisser, som modeller og programmer bygger på. Det indgår derfor i SF's lovforslag, at offentlige myndigheder, der anvender sådanne modeller m.v., får pligt til at udarbejde og give aktindsigt i beskrivelser, der dokumenterer, hvordan man er nået frem til resultaterne. Det betyder, at de præmisser, der er lagt ind i modeller og programmer, skal beskrives i et almindeligt sprog. Dette krav er blevet nødvendigt for at sikre offentligheden mulighed for at kontrollere beslutningsgrundlaget. Det vil givetvis også - som meget nyttige sidegevinster - kunne styrke embedsmændenes og politikernes egen forståelse af præmisserne. Offentlighedens adgang til indsigt skal være så nem, hurtig og billig som muligt. Med den stigende udbredelse af edb i samfundet vil det i mange tilfælde være oplagt at give elektronisk adgang til dokumenter og databaser. Adgangen til indsigt i elektronisk form indgår derfor i SF's lovforslag. Efter den foreslåede regel skal offentlighedens adgang til oplysninger, f.eks. via Internettet, diskette eller e-post, sikres i takt med myndighedernes tekniske muligheder. SF's forslag vedrørende indsigt i edb-registre, elektronisk adgang m.v. er inspireret af den svenske Datalagskommittén (Integritet-Offentlighet-Informationsteknik, SOU 1997:39), forslag fra projektgruppe om elektronisk aktindsigt ved Danmarks Journalisthøjskole (Frøbert, Minke og Mulvad, 2. delrapport, april 1997), Teknologirådets rapport »Magt og modeller« og bogen »Vagthundens nye bolig« (om computerstøttet journalistik) af Niels Mulvad og Flemming Svith, forlaget AJOUR, 1998. 4. Offentlighedsloven gælder som udgangspunkt for den offentlige forvaltning. Dette begreb er udtryk for en organisatorisk afgrænsning, som omfatter statslige og kommunale myndigheder samt en række råd, nævn, kommissioner, skolebestyrelser m.v. Ved loven fra 1985 blev kommunale fællesskaber betragtet som offentlige forvaltninger, og de store forsyningsselskaber inden for el, naturgas og varme blev udtrykkeligt omfattet. I øvrigt falder selskaber generelt uden for offentlighedsloven uanset graden af offentlig indflydelse. F.eks. er Ørestadsselskabet og Bælt Holding (Broselskaberne) ikke omfattet af offentlighedsloven. I følge bemærkningerne til 1985-loven skal selvejende institutioner, foreninger m.v. anses for offentlig forvaltning, hvis de »udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og dermed er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol«. Selvejende institutioner på bistandslovens område blev udtrykkeligt karakteriseret som offentlig forvaltning; på andre områder er det ofte særdeles tvivlsomt, om en institution kan karakteriseres som offentlig forvaltning. Folketingets Ombudsmand har f.eks. antaget, at Dansk Flygtningehjælp ikke hører til den offentlige forvaltning. Justitsministeriet har f.eks. antaget, at Danida Fellowship Center, som er en privat oprettet selvejende institution, hører til den offentlige forvaltning. I ombudsmandens og Justitsministeriets praksis foretages en samlet vurdering af det offentliges indflydelse på institutionen, hvor der lægges vægt på en række momenter. Retsstillingen er uklar, og der er derfor betydelig usikkerhed vedrørende mange institutioner. Offentlighedsloven indeholder i § 1, stk. 3, en bemyndigelse til vedkommende minister, hvorefter denne kan bestemme, at selskaber m.v. skal omfattes af reglerne, forudsat at deres udgifter overvejende dækkes af offentlige midler, eller de ved lov eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes vegne. Bemyndigelsen er så vidt vides kun benyttet til at sikre, at sager om tilskud til læplantning er omfattet af offentlighedsprincippet. I øvrigt vil mange vigtige halvoffentlige selskaber m.v. ikke kunne rubriceres under bemyndigelsens kriterier. SF's lovforslag sikrer, at offentlighedsreglerne bliver gældende for halvoffentlige organer, hvor det offentlige har bestemmende indflydelse. SF's forslag anfægter ikke, at der gælder forskellige organisatoriske principper i og uden for det offentlige, f.eks. med hensyn til bevillinger og ledelse, men forslaget sikrer som nævnt offentlighedsprincippet, når det offentlige har bestemmende indflydelse. Afsløringen af det kommunalt ejede selskab Tarcos aktive deltagelse i ulovlige prisaftaler kan illustrere behovet for offentlighed. Ganske vist er det ikke sandsynligt, at ulovlige aftaler vil blive udleveret ved begæring om aktindsigt, men inddragelse af offentligt ejede selskaber under offentlighedsprincippet vil til stadighed minde bestyrelsen og den øvrige ledelse om selskabets ansvar over for offentligheden. Offentlighedsprincippet kan bidrage til at skabe en virksomhedskultur, hvor der ikke er plads til kriminalitet og andre lyssky handlinger. Forslaget er beslægtet med den regel, som den svenske Riksdag i 1993-94 satte ind i den svenske sekretesslov. Ifølge denne bestemmelse gælder offentlighedsreglerne i Sverige også for: »aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande«. 5. Mange opgaver, der tidligere blev varetaget på nationalt plan, er i de senere år delvis overgået til behandling og beslutning i Den Europæiske Union. Det har betydet, at offentlighedens adgang til indsigt i væsentlige sagsområder er blevet udhulet. Dokumenter, der udveksles mellem nationale myndigheder og EU-organer, herunder udvalg og komiteer, der behandler EU-anliggender, kan undtages fra aktindsigt og bliver undtaget i højere grad end dokumenter, der indgår i sager, der behandles og besluttes på nationalt plan. Indtil 1991 indeholdt offentlighedsloven en generel undtagelse for »dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler«. Denne undtagelse blev på SF's initiativ ophævet ved lov nr. 347 af 6. juni 1991. Denne ophævelse har dog langt fra medført almindelig åbenhed om EU-dokumenter. Danmark arbejder for at skabe mere åbenhed i EU's organer. Det vil være i god tråd med denne indsats, hvis Danmark indfører almindelig åbenhed om EU-dokumenter. Det kræver, at man ophører med at betragte EU-stof som et udenrigspolitisk anliggende. I betragtning af, at op mod hver anden dansk lov påvirkes af direktiver eller forordninger i EU, og at mange andre sager påvirkes af beslutninger i EU-organer, er det vigtigt med almindelig åbenhed i Danmark om EU-dokumenter. EU har fået så stor en rolle, at det er helt ude af proportion at betragte sager, der behandles i EU-regi som udenrigspolitiske anliggender. De fleste EU-sager handler om forhold, der indtil for få år siden var rent nationale anliggender, og derfor bør disse sager med hensyn til offentlighed betragtes på linje med sager, der behandles og besluttes ved danske myndigheder. Som et absurd eksempel på manglende åbenhed kan nævnes de hemmelige ministerrådsprotokoller om forbehold og fortolkninger i forbindelse med vedtagelse af direktiver. Spørgsmålet om aktindsigt hos danske myndigheder, der ligger inde med EU-dokumenter, skal afgøres efter danske regler, og det har derfor betydning at ændre den danske offentlighedslov, så det kan sikres, at EU-dokumenter ikke undtages som udenrigspolitiske anliggender. Der er desværre tendenser til, at EU-retlige principper om fortrolighed også tillægges betydning ved anvendelsen af de nationale regler. Det må så vidt muligt undgås, og lovforslaget tilsigter at bidrage hertil. Det må understreges, at danske myndigheder ved vurderingen af konkrete anmodninger om aktindsigt ikke skal tænke som et EU-organ, men handle ud fra et al mindeligt »ihændehaverprincip«. Det må ligeledes understreges, at Rådets og Kommissionens såkaldte adfærdskodeks vedrørende offentlighed har en intern, ikke-bindende karakter, og at de derfor ikke kan medføre begrænsninger i det danske offentlighedsprincip. Det nye EU-medlemsland Sverige har klart taget føringen med hensyn til åbenhed om EU-sager. Den svenske regering offentliggør f.eks. oversigter over al post til og fra EU's institutioner i en central database (EU-Dia), således at interesserede borgere kan danne sig et samlet overblik over brevvekslingen mellem de svenske myndigheder og EU's institutioner. Danmark kan med vedtagelse af dette lovforslags tilføjelse til § 13 sammenholdt med forslaget om indførelse af journal- og postlister bringe sig i front. 6. Erfaringerne med offentlighedsloven har vist, at den ikke i tilstrækkelig grad sikrer, at offentligheden får kendskab til dokumenter, som der er ret til indsigt i. Folketinget har ved flere lejligheder på SF's initiativ drøftet forslag, som skulle sikre borgerne bedre muligheder for at udnytte reglerne om offentlighed i forvaltningen. SF fremsatte forslag om postlister i forbindelse med behandlingen af forslaget til den nye offentlighedslov i 1985 og ved lovforslag nr. L 110 i folketingsåret 1989-90. Ved beslutningsforslag nr. B 60 i folketingsåret 1994-95 har SF fremsat forslag om indførelse af postlister og journallister. SF forsøger igen med dette lovforslag og kan støtte forslaget med en række nye oplysninger og argumenter, hvoraf nogle er tilvejebragt i forbindelse med Folketingets Retsudvalgs behandling i foråret 1995 af beslutningsforslag nr. B 60. Gennemførelse af forslagene om journallister og postlister vil medføre, at offentligheden kan få kendskab til - og dermed mulighed for over for den pågældende myndighed at anmode om aktindsigt i - en række sager og dokumenter, hvis eksistens der ellers ikke ville være kendskab til. Det kan ikke mindst styrke pressens muligheder. Lovforslaget vil sikre, at Danmark lever op til Europarådets rekommandation fra 1981 om offentlighed i forvaltningen (No R (81) 19), herunder anbefalingen om »effektive og passende midler til at sikre adgangen til information«. Lovforslaget om behandling af personoplysninger (L 44, fremsat af justitsministeren den 8. oktober 1998) skaber tvivl om muligheden for at offentliggøre personrelaterede oplysninger på postlister. Lovforslaget, der bygger på et EF-direktiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995), omfatter enhver personoplysning, også oplysninger der i øvrigt er offentligt tilgængelige og indgår i almindelig information og debat. De svenske myndigheder mener, at direktivet begrænser mulighederne for at bringe personrelaterede oplysninger i postlister, og EU-Kommissionen har i et svar på spørgsmål fra en svensk europaparlamentariker bekræftet denne opfattelse. For at undgå nye restriktioner på anvendelsen af postlister kan det være nødvendigt at indføre de krav til postlister, som indgår i dette lovforslag. Postlister bliver hermed en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige, jf. § 6, nr. 3, i lovforslaget om behandling af personoplysninger. Forskningsministeriet har øjnene åbne for de nye muligheder, som informationsteknologien giver. Ministeriets publikation »Elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler«, juni 1996, peger blandt andet på muligheden for, at en myndighed stiller postlister til rådighed for offentligheden via en »home page« på Internettet. SF's forslag om post- og journallister betyder naturligvis ikke, at offentlighedslovens undtagelser ophæves. Undtagelsen om private forhold, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, vil f.eks. fortsat gælde, og den betyder, at personidentifikation i visse sager ikke må fremgå af de offentligt tilgængelige lister. På nogle sagsområder kan der være behov for en generel undtagelse fra ordningen; det er der taget højde for i lovforslaget ved en bemyndigelse til ministeren (lovforslagets § 3 a). Det kunne overvejes at placere regler om journal- og postlister i forvaltningsloven, fordi de er vigtige for den almindelige sagsbehandling. Under hensyn til, at offentlighedens ret til indsigt i journal- og postlister er central, foreslås reglerne indsat i offentlighedsloven. Det er ud fra lignende betragtninger, at reglen om notatpligt i sin tid blev placeret i offentlighedsloven. Nogle forvaltninger fører hverken journal eller anden form for ordnede optegnelser over hvilke dokumenter, der hører til en sag. Det medfører dels stor usikkerhed over, om der faktisk bliver givet aktindsigt i alle relevante dokumenter, dels tager det uforholdsmæssig lang tid at finde dokumenterne frem. Fra tid til anden åbenbares decideret rod i forbindelse med offentlig forvaltning; se f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning fra 1993 - sag nr. 21-3 - vedrørende færgerne »Ask« og »Urd«. Denne sag afslørede, at DSB's arkivering var særdeles mangelfuld. Ombudsmanden anførte: »Det forhold, at en myndighed undlader at foretage en samlet registrering af de dokumenter, der hører til en sag, kan således indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende. Hertil kommer, at der under forhold, hvor der ikke er overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig, også i andre henseender kan være risiko for, at myndighedens arbejde ikke bliver udført på fuldt betryggende måde.« Ifølge Folketingets Ombudsmand bør offentlige myndigheder foretage journalisering efter principperne om god forvaltningsskik. Justitsministeren har med henvisning hertil anført, at der ikke er behov for en særlig lovbestemmelse om offentlige myndigheders journaliseringspligt, og ministeren tilføjer, at Folketinget har undladt at lovgive om andre forvaltningsretlige spørgsmål, der hører til god forvaltningsskik, jf. justitsministerens svar af 31. marts 1995 på spørgsmål nr. 3 vedrørende B 60 (B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 3). Det er korrekt, men der kan på den anden side også henvises til, at Folketinget i forvaltningsloven ved lov har fastsat en række vigtige regler, som tidligere alene hørte under begrebet god forvaltningsskik, f.eks. reglerne om partshøring og begrundelse. Reglen om notatpligt i offentlighedsloven er ligeledes en konkretisering af god forvaltningsskik. Lovregler har klart større gennemslagskraft, og lovregler kan - til forskel fra principper om god forvaltningsskik - håndhæves af de tilsyns- og klageinstanser, der kun fører legalitetskontrol, f.eks. det almindelige kommunaltilsyn (tilsynsråd og Indenrigsministeriet). En undersøgelse foretaget af tidsskriftet Danske kommuner i 1996 viste, at én ud af otte kommuner førte åbne postlister. Ifølge kommunernes egne oplysninger til undersøgelsen brugte de i gennemsnit 5,5 timer om ugen på at udarbejde postlister - her var både kommuner med interne og kommuner med åbne postlister medregnet. Det fremgår af beretningen fra Folketingets Ombudsmand fra 1994 (side 79), at Justitsministeriet og Finansministeriet har haft den opfattelse, at borgerne ikke havde ret til aktindsigt i postlister ifølge den nuværende offentlighedslov. Justitsministeriets Lovafdeling har anført den meget besynderlige begrundelse, at en almindelig adgang til postlister ville kunne føre til, at journalister og andre ville kunne få mulighed for at identificere sager, som de ellers ikke ville have kendskab til. Ministerierne har åbenbart haft den opfattelse, at det skulle være så svært som muligt at udnytte offentlighedsprincippet. Ombudsmanden fastslår i sin udtalelse, at de postlister, der faktisk udarbejdes i dag, er omfattet af offentlighedsprincippet. Den omstændighed, at der ikke i dag gælder en pligt til at føre postlister, kan naturligvis ikke føre til, at lister, der faktisk føres, er undtaget. Det fremgår af Landbrugs- og Fiskeriministeriets skrivelse til Folketingets Retsudvalg i foråret 1995 (B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 7), at dette ministerium på det tidspunkt fortsat levede i en vildfarelse på dette punkt. De holdninger, der herved er kommet til udtryk fra ministerier, understreger, hvor vigtigt det er at gennemføre lovregler om journal- og postlister. 7. Det er vigtigt, at alle synspunkter kan komme frem i en lovgivningsproces og gerne så tidligt som muligt. Det er ikke mindst vigtigt for Folketinget, at forskellige oplysninger og vurderinger kommer frem så tidligt som muligt. Det er derfor på tide at ophæve den generelt formulerede undtagelse i offentlighedsloven for sager om lovgivning, der gælder, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget. Indtil dette tidspunkt giver bestemmelsen faktisk mulighed for at undtage f.eks. betænkninger og andre sagkyndige udtalelser, synspunkter fra interesseorganisationer f.eks. Kommunernes Landsforening m.fl. Om denne undtagelse har professor Lars Nordskov Nielsen anført, at den »er i hvert fald ikke godt stemmende med ellers anerkendte demokratiske forestillinger om værdien af offentlig information og debat som grundlag for væsentlige politiske beslutninger« (Juristen, maj 1992). Andre har også anbefalet, at den særlige begrænsning af offentlighedsprincippet vedrørende lovforberedelse fjernes, f.eks. projektgruppen ved Danmarks Journalisthøjskole vedrørende elektronisk aktindsigt (Frøbert, Minke og Mulvad, 3. delrapport, »Lovgivning og demokrati i IT-alderen«, december 1998). Forslaget er i god overensstemmelse med overvejelserne på konferencen om kvalitet i lovgivningen, der blev afholdt den 1.-2. oktober 1998 på foranledning af Folketingets formand Ivar Hansen. SF's lovforslag betyder, at lovforberedelse bringes på linje med andre sager. Den del af forberedelsen, der foregår i et ministerium, ved brevveksling mellem ministerier eller på møder mellem ministre, kan undtages. Samtidig præciseres det i § 10, nr. 2, at også brevveksling mellem ministerier, direktorater og styrelser undtages. Den del af lovforberedelsen, der foregår ved andre eksterne aktiviteter, herunder betænkninger, henvendelser fra organisationer m.v., skal være offentligt tilgængelig. Det er uacceptabelt med en generel undtagelse fra offentlighedsprincippet vedrørende forberedelse af lovgivning; der er tværtimod et stort behov for, at offentligheden på et tidligt tidspunkt kan blande sig. 8. Den nugældende offentlighedslov omfatter større elselskaber m.v., jf. § 1, stk. 2. Borgere, der ikke er tilfredse med disse selskabers forvaltning af offentlighedslovens regler, er for hovedparten af de nævnte selskabers vedkommende henvist til at rejse sag ved domstolene, idet der ikke findes nogen administrativ klageadgang. Det tager meget lang tid at få behandlet en sag ved domstolene, og der er således grund til at indføre en administrativ klageadgang, som både kan gælde for de nævnte selskaber og for de øvrige halvoffentlige organer, som foreslås omfattet af offentlighedsloven. Det foreslås, at Indenrigsministeriet bliver klageorgan for disse klagesager. Baggrunden er, at det er hensigtsmæssigt at samle disse klagesager ét sted, at de fleste halvoffentlige organer har tilknytning til kommunerne, og at Indenrigsministeriet som øverste tilsynsmyndighed for kommunerne har faglig ekspertise med hensyn til legalitetskontrol. Bemærkninger til lovforslagets
enkelte bestemmelser Til § 1 Til nr. 1 Mange opgaver, der tidligere blev varetaget af staten eller kommuner, er i de senere år overladt til halvoffentlige selskaber, fonde m.v., som ikke er omfattet af loven om offentlighed i forvaltningen. Tendensen til at placere opgaver i organisatoriske rammer uden for den offentlige forvaltning ser ud til at fortsætte. Det er ikke acceptabelt, at offentlighedsloven kan sættes ud af spillet blot som følge af organisatoriske ændringer, der indebærer, at en opgave henlægges til et organ, der formelt ikke er offentlig forvaltning, men hvor den bestemmende indflydelse fortsat er hos et eller flere offentlige organer. Bestemmende indflydelse til en eller flere offentlige myndigheder betyder, at der er mulighed for direkte eller indirekte styring fra en eller flere ministre eller kommunalbestyrelser. Det anføres f.eks. i rapporten »Erfaringer med statslige aktieselskaber« (november 1993), at »vedkommende minister har instruktionsbeføjelser over for statsansatte, der varetager bestyrelsesposter i statslige aktieselskaber i kraft af statens stemmer på en generalforsamling.« Når en kommunalbestyrelse har overladt kommunale opgaver til et selskab, fond m.v., kan kommunalbestyrelsen ifølge den kommunale styrelseslovs § 68 a meddele instrukser til bestyrelsesmedlemmer, den har udpeget. En enkelt kommunalbestyrelse må ifølge den kommunale styrelseslov ikke udpege et flertal af medlemmerne i en sådan bestyrelse, men ved et samarbejde, hvor flere kommuner indgår, kan et flertal være kommunalt udpegede. Det kan forekomme tilfældigt, at et såkaldt kommunalt fællesskab er omfattet af offentlighedsloven, mens et andet selskab ikke er omfattet, selv om det har driftsoverenskomst med kommuner, og et flertal af bestyrelsesmedlemmerne er kommunalt udpegede. Det kan også forekomme tilfældigt, at selvejende institutioner, der har driftsoverenskomst med en kommune på bistandslovens område, generelt er omfattet af offentlighedsloven, mens selvejende institutioner med driftsoverenskomster på andre områder ofte ikke er omfattet. I det omfang et dokument vedrørende et halvoffentligt organ er til stede i et ministerium eller en kommune, vil det være omfattet af offentlighedsloven, men det dækker ikke altid behovet for offentlighed. Det kan være mere eller mindre tilfældigt, om vigtige dokumenter kun er til stede i det halvoffentlige organ, eller de også findes hos ministeriet eller kommunen. Der er gode grunde til at få fastlagt offentlighedslovens anvendelsesområde, således at offentlighedens ret til indblik ikke kan sættes ud af kraft ved formelle ændringer af organisatoriske forhold. Det afgørende skal ifølge lovforslaget være, om offentlige myndigheder har bestemmende indflydelse, uanset om aktiviteten foregår i traditionelt offentligt regi eller i halvoffentligt regi. Den eksisterende lov anvender begrebet forvaltningsmyndighed om de forvaltninger, institutioner, selskaber m.v., der er omfattet af loven. I lovforslaget videreføres dette begreb om de organer, loven omfatter. Offentlighedslovens almindelige undtagelser betyder bl.a., at oplysninger om produktions- og forretningshemmeligheder er undtaget fra aktindsigt. Med den foreslåede udvidelse af offentlighedslovens anvendelsesområde kan hovedparten af særloven om aktindsigt i miljøoplysninger (lov nr. 292 af 27. april 1994) ophæves. Denne lov blev vedtaget på baggrund af Rådets direktiv nr. 90/313 om fri adgang til miljøoplysninger, EF-Tidende 1990 L 158 side 56. Direktivet foreskriver (art. 6), at virksomheder, der er underlagt offentlig kontrol, omfattes af direktivet. En væsentlig grund til, at særloven måtte vedtages, var, at den gældende offentlighedslov ikke omfatter halvoffentlige organer, hvor det offentlige har bestemmende indflydelse. Bestemmelsen angiver tre former for bestemmende indflydelse: a) Driftsoverenskomst med en eller flere offentlige forvaltninger om løsningen af offentlige opgaver. Driftsoverenskomst indebærer, at det offentlige har afgørende indflydelse på aktiviteten, og det kan ofte være vanskeligt at skelne den fra tilsvarende aktiviteter, som foregår på offentlige institutioner. På bistandslovens område er institutioner med driftsoverenskomst allerede omfattet af offentlighedsloven. b) Bestemmende indflydelse gennem ejerskab opnås, når offentlige myndigheders ejerandel enkeltvis eller tilsammen udgør over halvdelen. Undtagelsesvis kan bestemmende indflydelse være sikret ved mindre ejerandel i kraft af særlig aftale f.eks. aktionæraftale. Statslige aktieselskaber, som ifølge den ændring af aktieselskabsloven, der blev vedtaget i juni 1995, jf. lov nr. 365 af 14. juni 1995, er selskaber, hvor staten har samme forbindelse til selskabet, som et moderselskab har til et datterselskab, vil være omfattet. Datterselskaber omfattes ifølge sagens natur også af bestemmelsen. Ellers kunne man komme i den absurde situation, at offentligheden havde ret til indsigt i et mindre interessant holdingselskab, men ikke i interessante driftsselskaber. c) Bestemmende indflydelse gennem instruktionsadgang opnås, når over halvdelen af bestyrelsesmedlemmerne i et organ er udpeget som repræsentanter for offentlige myndigheder. For halvoffentlige organer i tilknytning til kommuner er der i den kommunale styrelseslovs § 68 a givet nærmere bestemmelser om instruktionsadgang. Til nr. 2 og 9 Ophævelsen af § 2, stk. 1, 2. pkt., betyder, at sager om forberedelse af lovgivning ikke længere generelt kan undtages fra offentlighed, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget, eller hvis lovforslag aldrig bliver fremsat. For så vidt angår påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, hvor der kan være særlige beskyttelseshensyn i forberedelsesfasen, kan dokumenter fortsat undtages ifølge offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4. Den særlige undtagelse vedrørende brevveksling mellem ministerier om lovgivning ifølge offentlighedslovens § 10, nr. 2, vil ligeledes fortsat gælde. Undtagelsen vedrørende interne arbejdsdokumenter gælder ligeledes. Til nr. 3 Bestemmelsen foreslår, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren ved bekendtgørelse skal kunne fastsætte undtagelser for indsigten i journal- og postlister. Undtagelser kan fastsættes for forvaltninger eller sagsområder, der ikke har væsentlig samfundsmæssig interesse. Undtagelserne skal udformes, så det præcis fremgår, hvilke forvaltninger og sagsområder der undtages. Til nr. 4 Dokumentbegrebet, der hidtil har været nøglen til aktindsigt, giver kun begrænsede muligheder for indsigt i edb-registre m.v. Dokumenter, der alene opbevares i et elektronisk lager, har ganske vist ikke været undtaget fra aktindsigt, men de hidtidige regler har undtaget edb-registre m.v., hvor oplysninger lagres uden at indgå i »dokumenter«. Denne begrænsning fjernes efter lovforslagets § 1, nr. 6, og som konsekvens heraf indføres »oplysninger« som grundbegreb sammen med dokumentbegrebet. Udtrykket »som led i administrativ sagsbehandling« i den gældende lovs § 4, stk. 1, kan isoleret betragtet opfattes som en begrænsning af offentlighedsprincippet. Udtrykket harmonerer dårligt med, at offentlighedsloven angår »al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning«, jf. § 1, stk. 1, og det er i øvrigt ikke blevet tillagt nogen væsentlig betydning i praksis. Som konsekvens heraf foreslås det slettet. Til nr. 5 Ændringen er en konsekvens af, at »oplysninger« indføres som grundbegreb på linje med »dokumenter«. Borgeren, der anmoder om aktindsigt i edb-baserede oplysninger, skal præcisere sin anmodning, så det er muligt at udføre den søgning, som kræves, for at oplysningerne hentes frem. Til nr. 6 Den hidtidige begrænsning for indsigt i edb-registre m.v. foreslås fjernet. Med den nye bestemmelse vil der blive sikret mulighed for elektronisk aktindsigt. Det betyder, at borgeren kan vælge at få indsigt i form af elektronisk overførsel via Internettet, diskette, e-post eller på anden vis. For journallister og postlister skal muligheden for elektronisk adgang gøres obligatorisk. For andre dokumenter og databaser skal mulighed for elektronisk overførsel sikres i takt med, at den enkelte myndighed får de tekniske muligheder herfor. Ved databaser forstås et register eller anden elektronisk kobling af oplysninger, som er etableret med henblik på registrering, søgning eller sammenstilling af oplysninger. Til nr. 7 Mange oplysninger skal være frit tilgængelige på Internettet uden betaling. For datasøgning, der kræver en særlig indsats, kan betalingsregler fastsættes af vedkommende minister. Priserne må fastsættes, så de ikke blokerer for elektronisk aktindsigt, og de må maksimalt svare til myndighedens marginale omkostninger ved søgning og overførsel. Til nr. 8 Bestemmelsen i § 6 a anvender det dokumentbegreb, som kendes fra lovens § 4, stk. 1. Reklamer og lignende, som sendes til forvaltninger, falder klart udenfor. En folder, der anvendes som debatoplæg, kan ligeledes falde udenfor, jf. beretningen fra Folketingets Ombudsmand 1994 side 95. Der henvises i øvrigt til den forvaltningsretlige litteratur vedrørende dokumentbegrebet. Journallisten i stk. 1 er knyttet til den enkelte sag. Postlisten i stk. 2 indeholder en samlet registrering af ind- og udgående post ved forvaltningen. Registreringen i journallisten skal så vidt muligt foretages samme dag, dokumentet indgår eller oprettes, og senest den efterfølgende arbejdsdag. Registreringen af udgående post i postliste kan tilrettelægges, så den rutinemæssigt foretages den efterfølgende arbejdsdag, således at det kan sikres, at modtageren får skrivelsen inden eller samtidig med offentliggørelsen af postlisten. Journaliseringspligt har til formål at sikre myndighederne overblik over, hvilke dokumenter en sag indeholder, bl.a. således at anmodninger om aktindsigt i den pågældende sag kan behandles korrekt. En journalliste knytter sig således til den enkelte sag. Til forskel herfra angår postlister alle sager ved en myndighed. I en postliste registreres myndighedens ind- og udgående post. Kommunernes Landsforening og nogle ministerier anførte i forbindelse med behandlingen af beslutningsforslag nr. B 60 (jf. B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 3 og 7), at tidsforbruget ved at udarbejde åbne postlister vil blive væsentligt større. Argumentet herfor er, at der i givet fald skal foretages en konkret vurdering af hvert enkelt dokument med henblik på at sikre, at postlisten ikke indeholder fortrolige oplysninger. Dette lovforslag er udformet på linje med den svenske ordning, og der skal netop ikke foretages en frasortering af fortrolige sager. Tværtimod er det vigtigt, at postlisten - som i Sverige - giver adgang til at få kendskab til et dokument, selv om indholdet er fortroligt. Det forudsætter naturligvis, at postlisten rutinemæssigt udarbejdes, så den ikke i sig selv røber fortrolige oplysninger. Den konkrete vurdering af mulige undtagelser fra aktindsigt skal således først foretages, når der anmodes om indsigt i dokumenter. Registreringspligten for dokumenter gælder uanset hvilken teknik, der er benyttet ved produktion og formidling, f.eks. elektronisk post og telefax. Ifølge stk. 4 kan vedkommende minister ved bekendtgørelse fastlægge undtagelser fra registreringspligten. Undtagelser kan f.eks. fastsættes ved institutioner, som hverken træffer afgørelser som myndighed eller på anden måde har væsentlig samfundsmæssig interesse. Bekendtgørelserne skal udformes, således at undtagelser præcist angiver, hvilke forvaltninger, sagsområder eller dokumenttyper der fritages. Offentligheden har ret til aktindsigt i journallister og postlister efter offentlighedslovens almindelige regler, jf. § 5, og Folketingets Ombudsmands beretning 1994 side 79. Ifølge lovens § 12, stk. 1, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, skal retten til aktindsigt begrænses for at beskytte oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Disse begrænsninger vedrører også indsigt i journal- og postlister. De nødvendige begrænsninger vil typisk kun angå personens identitet. Undtagelsesvis kan der være behov for at tilbageholde oplysninger om sagens karakter, typisk i sager hvor den mulige personkreds er meget lille. Elektronisk databehandling har fundet stor anvendelse, og regeringens IT-politiske handlingsplan sigter mod yderligere anvendelse i de kommende år, jf. især planens pkt. 6.1. om elektronisk sagsbehandling og arkivering i offentlige institutioner. Informationsteknologien vil være særdeles velegnet til at sikre offentligheden nem adgang til journallister og postlister. Med anvendelse af edb ved førelsen af journallister og postlister, som foreslået i § 6 b, vil arbejdsindsatsen kunne minimeres. Dertil kommer, at det ressourceforbrug, der medgår til disse opgaver, vil føre til besparelser i det samlede ressourceforbrug i den daglige sagsbehandling. Det er ganske enkelt hurtigere at få noget fra hånden, når der er orden i de dokumenter, der hører til en sag. Besparelsen vil sandsynligvis klart overgå den marginale merudgift til førelsen af journal- og postlister. Der kan i praksis indføres registreringsrutiner med brug af informationsteknologi, hvor journal- og postlister produceres i én arbejdsgang. Journallisten vil naturligt indeholde et journalnummer og en kort angivelse af den sag, som dokumenterne på listen vedrører. Til postlisten overføres journalnummeret og den korte sagsangivelse for det enkelte dokument. Der fordres derimod ikke en kort angivelse af det enkelte dokuments indhold, fordi et sådant krav kan gøre det vanskeligt at indføre en hurtig arbejdsrutine ved registreringen. Med forslaget til ny § 6 c sikres det, at offentligheden får ret til indsigt i, hvilke præmisser der styrer de beregninger, analyser og beslutninger, der foretages ved hjælp af modeller og programmer. Myndigheder, der anvender modeller og programmer, får pligt til at udarbejde og give indsigt i beskrivelser af, hvordan modellen eller programmet fungerer (systemdokumentation). Retten til aktindsigt kan ikke omfatte hele edb-programmer på grund af ophavsretten til disse. Med hensyn til automatiske beslutningssystemer i personsager kan henvises til justitsministerens lovforslag om behandling af personoplysninger (L 44, folketingsåret 1998-99) § 39, stk. 3. Til nr. 10 Offentlighedslovens undtagelse om udenrigspolitiske forhold er blevet benyttet til at hindre offentlighed. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, om »rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner« forudsætter principielt en konkret vurdering. Det hindrer dog ikke, at aktindsigt nægtes ret generelt, hvis dokumentet ifølge EU-kutyme er fortroligt, og beklageligvis er overordentlig mange dokumenter fortrolige ifølge EU-kutyme. Det betyder, at f.eks. dokumenter, der modtages hos ministerier fra Kommissionen og Rådet, og dokumenter, der udveksles mellem danske myndigheder og EU-organer, herunder de talrige udvalg og komiteer, ofte kan undtages fra offentlighed. Den foreslåede nye bestemmelse i § 13, stk. 3, gælder for alle dokumenter, der vedrører EU. Det vil sige dokumenter, som danske myndigheder modtager fra Råd, Kommission, EU-Parlamentet, EF-Domstolen, udvalg, komiteer m.v. og dokumenter, som danske myndigheder udarbejder vedrørende EU-sager. Bestemmelsen gælder endvidere for dokumenter vedrørende EU, der modtages hos danske myndigheder fra private organisationer m.v. Bestemmelsen betyder, at dokumenter, der vedrører EU, ikke kan undtages med henvisning til EU-kutyme eller lignende. Dokumenter, der vedrører EU, kan i særlige tilfælde undtages efter andre bestemmelser i offentlighedsloven. Som eksempler kan nævnes: Når det konkret skønnes nødvendigt for at beskytte økonomiske interesser, kan dokumenter, f.eks. et forhandlingsmandat, undtages ifølge offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5. Dokumenter, der udarbejdes vedrørende retssager f.eks. ved EF-Domstolen, kan undtages ifølge § 10, nr. 4. Til nr. 11 og 13 Der er tale om konsekvensændringer som følge af lovforslagets § 1, nr. 4, 5 og 6. Til nr. 12 Den nye bestemmelse i § 15, stk. 3, sikrer en klageadgang vedrørende aktindsigt i forhold til halvoffentlige organer. Klageadgangen omfatter både de organer, som er omfattet af den eksisterende lovs § 1, stk. 2 og 3, i det omfang, der ikke allerede eksisterer en klageinstans for disse organer, og de organer, som yderligere bliver omfattet af den foreslåede formulering af et nyt stk. 2 i § 1. Til § 2 Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. januar 2000. Dog skal bestemmelsen i lovforslagets § 6 b om, at offentlige forvaltninger skal anvende elektronisk databehandling ved registreringen af journallister og postlister, først gælde senest fra 1. januar 2002. Senest ved dette tidspunkt skal offentligheden, herunder medierne, ligeledes sikres mulighed for elektronisk adgang til de offentlige myndigheders journallister og postlister og til andre dokumenter og databaser, når den enkelte myndighed har de tekniske muligheder for at yde denne service. Som det har været tilfældet ved tidligere ændringer af loven, vil bestemmelsen om udvidelse af lovens anvendelsesområde, jf. stk. 2, først gælde for de pågældende organer m.v. fra lovens ikrafttræden. Med hensyn til dokumenter, der vedrører Den Europæiske Union, foreslåes det, at alle sådanne dokumenter omfattes af loven uanset oprettelsestidspunkt, på samme måde som det er sket ved den særlige lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. § 3, stk. 2, i lov nr. 292 af 27. april 1994. Skriftlig fremsættelse Anne Baastrup (SF): Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte: Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen.
(Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk adgang til databaser
m.v.). (Lovforslag nr. L 202). Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager lovforslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling. Bilag Lovforslaget sammenholdt med
gældende lov
L 202 Forslag til lov om ændring af lov om
offentlighed i forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal- og postlister,
elektronisk adgang til databaser m.v.). Af Anne Baastrup (SF), Pernille Frahm
(SF), Aage Frandsen (SF) og Jes Lunde (SF). Vedrørende Justitsministeriet.
Ordførere: (1.beh) Lotte Bundsgaard
(S), Birthe Rønn Hornbech (V), Gitte Seeberg (KF), Anne Baastrup (SF), Peter
Skaarup (DF), Tom Behnke (FP) og Ole M. Nielsen (KRF). Efter 1.beh henvist til Retsudvalget
(REU). Resume: Lovforslaget udvidede den gældende lov
til også at omfatte selskaber m.v., hvor offentlige myndigheder har afgørende
indflydelse, og gav aktindsigt i sager om ny lovgivning, også inden
fremsættelsen. Endvidere blev det gjort pligtigt at føre offentligt
tilgængelige journaler og postlister, og offentlighed vedrørende
EU-dokumenter blev sikret. Endelig gav forslaget elektronisk adgang til
databaser m.v. Baggrund: Lovforslaget var en revideret genfremsættelse af
lovforslag nr. L 194 fra folketingsåret 1995-96, jf. omtalen i Årbog &
Registre 1995-96 side 163, og af lovforslag nr. 181 fra folketingsåret
1996-97, jf. Årbog & Registre 1996-97 side 167. Den væsentligste forskel
i forhold til de tidligere lovforslag var, at dette lovforslag var udbygget
med et forslag om elektronisk adgang til databaser og til
systemdokumentation. Forslagsstillerne anførte herom i bemærkningerne, at
offentlighedens adgang til indsigt ikke burde være afhængig af, hvilken form
offentlige myndigheder benytter til opbevaring og behandling af oplysninger. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
12. September. 2000
SF
og lov om offentlighed i forvaltningen – et notat af Ole Hvas, partisekretær i
SF
SF´s vej til et socialistisk samfund har altid bygget på den demokratiske vej, dvs. i "… overenstemmelse med den vilje folket udtrykker gennem valgene og med fuld respekt for mindretals demokratiske rettigheder" . Samtidig har vi altid lagt vægt på en udvidelse af demokratiet gennem øget magt og indflydelse til den almindelige borger i samfundet. En af forudsætningerne for dette er større åbenhed i den offentlige forvaltnings arbejde både i Danmark og EU. I SF´s program til EU-valget skrev vi bl.a. "SF finder det afgørende, at der sker en folkeliggørelse og demokratisering af det europæiske samarbejde. SF står i front for at fjerne det demokratiske underskud gennem omfattende reformer, der indfører offentlighed i forvaltningen, øget åbenhed, mere nærhed og øget demokratisk indflydelse bl.a. gennem inddragelse af de nationale parlamenter."
I Folketinget har SF i flere omgange de sidste 10-15 år forsøgt at sætte mere kød og blod på den danske offentlighedslov, bl.a. via forslag om åbne postlister, regler om journalisering, offentlighed i offentlige selskaber m.m. Og i enkelte kommuner har SF´s kommunalbestyrelsesmedlemmer forsøgt at få indført åbne postlister. Desværre uden megen held, eftersom lysten til offentlighed er mere teoretisk begreb hos de borgerlige partier og Socialdemokratiet. I den forrige samling fremsatte vi et fuldt og gennemarbejdet lovforslag. Her kan man i mere udfoldet form læse om SF´s forhold til lov om offentlighed i forvaltningen. I første afsnit kan man læse et resumé af lovforslaget og længere nede lovforslaget i sin fulde længde.
Resumé af lovforslag
Resume af L 202 Forslag til lov om
ændring af lov om offentlighed i forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal- og
postlister, elektronisk adgang til databaser m.v.).
Lovforslaget udvidede den gældende lov
til også at omfatte selskaber m.v., hvor offentlige myndigheder har afgørende
indflydelse, og gav aktindsigt i sager om ny lovgivning, også inden fremsættelsen.
Endvidere blev det gjort pligtigt at føre offentligt tilgængelige journaler og
postlister, og offentlighed vedrørende EU-dokumenter blev sikret. Endelig gav
forslaget elektronisk adgang til databaser m.v. Baggrund: Lovforslaget var en
revideret genfremsættelse af lovforslag nr. L 194 fra folketingsåret 1995-96,
jf. omtalen i Årbog & Registre 1995-96 side 163, og af lovforslag nr. 181
fra folketingsåret 1996-97, jf. Årbog & Registre 1996-97 side 167. Den
væsentligste forskel i forhold til de tidligere lovforslag var, at dette
lovforslag var udbygget med et forslag om elektronisk adgang til databaser og
til systemdokumentation. Forslagsstillerne anførte herom i bemærkningerne, at
offentlighedens adgang til indsigt ikke burde være afhængig af, hvilken form
offentlige myndigheder benytter til opbevaring og behandling af oplysninger.
Den fulde tekst af SF´s lovforslag
L 202 (som fremsat): Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i
forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk adgang
til databaser m.v.).
Fremsat den 19. marts 1999 af Anne Baastrup (SF), Pernille Frahm (SF), Aage Frandsen (SF) og Jes Lunde (SF)
Forslag
til
Lov om
ændring af lov om offentlighed i forvaltningen
(Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk adgang til databaser m.v.)
§ 1
I lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, som senest ændret ved lov nr. 276 af 13. maj 1998, foretages følgende ændringer:
1. I § 1 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:
»Stk. 2. Loven gælder også for selskaber, foreninger og fonde m.v., hvor statslige, kommunale eller andre offentlige forvaltninger har bestemmende indflydelse gennem driftsoverenskomst om løsningen af offentlige opgaver, gennem ejerskab eller gennem udpegning af bestyrelsesmedlemmer, der er undergivet instruktionsadgang fra en offentlig forvaltning.«
Stk. 2 og 3 bliver herefter stk. 3 og 4.
2. § 2, stk. 1, 2. pkt., ophæves.
3. Efter § 3 indsættes som ny paragraf:
»§ 3 a. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne forvaltningsmyndigheder eller sagsområder undtages fra adgangen til aktindsigt i journallister og postlister, jf. § 6 a.«
4. § 4, stk. 1, 1. pkt., affattes således:
»Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med oplysninger og dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed i forbindelse med dens virksomhed.«
5. I § 4, stk. 3, indsættes efter »angive« ordene: »de oplysninger,«.
6. I § 5, stk. 1, indsættes efter nr. 2 som nye numre:
»3) elektronisk adgang til journallister og postlister, jf. §§ 6 a og 6 b, og
4) elektronisk adgang til andre dokumenter og databaser, når det er muligt med de tekniske hjælpemidler, myndigheden råder over.«
7. § 5, stk. 2 og 3, ophæves, og i stedet indsættes:
»Stk. 2. Vedkommende minister kan fastsætte regler om betaling for elektronisk adgang til dokumenter og databaser, jf. stk. 1, nr. 4, dog maksimalt svarende til myndighedens marginale omkostninger.«
8. I kapitel 2 indsættes efter § 6:
»Journallister og postlister
§ 6 a. Dokumenter, der er indkommet til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, og som indgår i en administrativ sagsbehandling, skal snarest og senest den efterfølgende arbejdsdag registreres i en fortegnelse over de dokumenter, der vedrører den pågældende sag (journalliste).
Stk. 2. Ind- og udgående post skal senest den efterfølgende arbejdsdag registreres i en fortegnelse over de dokumenter, der den pågældende dag er indgået til og udgået fra forvaltningsmyndigheden (postliste).
Stk. 3. Journallisten, jf. stk. 1, og postlisten, jf. stk. 2, skal indeholde
1) dato for dokumentets indgåelse, oprettelse og ekspedition,
2) journalnummer eller anden betegnelse,
3) oplysninger om, hvor dokumentet stammer fra, og i givet fald hvortil det er ekspederet,
4) kort beskrivelse af den sag, som henholdsvis journallisten og det enkelte dokument på postlisten angår.
Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne forvaltninger, sagsområder eller arter af dokumenter undtages for registreringspligt, jf. stk. 1 og 2.
§ 6 b. Ved førelsen af journallister og postlister, jf. § 6 a, har forvaltningsmyndigheden pligt til at gøre brug af elektronisk databehandling.
Systemdokumentation
§ 6 c. Myndigheder, der anvender en model, et edb-program eller lignende til beregninger, analyser eller beslutninger, har pligt til at udarbejde og give indsigt i en beskrivelse, der i almindeligt sprog dokumenterer, hvilke præmisser der indgår i modellen eller programmet som grundlag for de beregninger, analyser eller beslutninger, der er foretaget.«
9. I § 10, nr. 2, indsættes efter »ministerier« ordene: », direktorater og styrelser«.
10. I § 13 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:
»Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, gælder ikke dokumenter, der vedrører Den Europæiske Union.«
11. § 15, stk. 1, affattes således:
»Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende oplysninger eller dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har oplysningen eller dokumentet i sin besiddelse.«
12. I § 15 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:
»Stk. 3. I de tilfælde, hvor ingen myndighed er klageinstans, jf. stk. 2, kan afgørelser om aktindsigtsspørgsmål vedrørende de i § 1, stk. 2-4, omhandlede myndigheder og organisationer m.v. påklages til indenrigsministeren.«
Stk. 3 bliver herefter stk. 4.
13. I § 16, stk. 1, indsættes efter »gøres bekendt med« ordene: »oplysningerne eller«.
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. januar 2000. § 1, nr. 6, samt den ved § 1, nr. 8, indsatte § 6 b træder dog først i kraft den 1. januar 2002 og har virkning for journallister og postlister, der udarbejdes efter denne dato.
Stk. 2. Adgangen til aktindsigt efter § 1, nr. 1, gælder ikke for dokumenter, der er udfærdiget af eller indkommet til de i bestemmelsen nævnte selskaber, foreninger og fonde m.v. før lovens ikrafttræden.
Stk. 3. Bestemmelsen i § 1, nr. 10, omfatter alle dokumenter vedrørende Den Europæiske Union, uanset hvornår dokumenterne er udfærdiget.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Offentlighed i forvaltningen tjener to hovedformål:
1) Offentlighed i forvaltningen er med til at skabe og vedligeholde interessen for offentlige anliggender og styrker mulighederne for at diskutere sager og tage stilling.
2) Offentlighed giver borgerne mulighed for at kontrollere forvaltningens oplysninger, vurderinger og beslutninger.
Offentlighed i forvaltningen er dermed en afgørende forudsætning for et levende folkestyre. Formålet med lovforslaget er at styrke denne forudsætning.
2. Siden den seneste større revision af offentlighedsbestemmelserne med vedtagelsen af den nugældende lov fra 1985 er der sket væsentlige ændringer i den offentlige forvaltning, som betyder, at offentlighedens adgang til indsigt i forvaltningen er blevet svækket. Anvendelsen af edb til registrering og behandling af oplysninger har fået et omfang, der ikke var forudset i 1985. Offentlighedsreglerne må derfor ændres for at tage højde for den informationsteknologiske udvikling. Offentlighedsloven er blevet udhulet, idet en række offentlige opgaver er blevet overdraget til organer, der ikke er omfattet af loven, dels til en lang række halvoffentlige organer, dels til Den Europæiske Union. Det er på tide, at offentlighedsloven bliver ajourført og dermed tager højde for disse væsentlige ændringer i organisatoriske forhold og politiske beslutningsprocesser. I forbindelse med ret til aktindsigt hos halvoffentlige organer må indføres en klageadgang, der kan sikre reglernes effektivitet.
Offentlighedens ret til aktindsigt forudsætter, at borgerne får kendskab til sager, som de kan have interesse i. Mange sager kommer i dag ikke til offentlighedens kendskab eller kommer det først på et sent tidspunkt. Det vil derfor have stor praktisk betydning for offentlighedsprincippet, hvis borgerne sikres mulighed for at få kendskab til sagerne. Til dette formål kan informationsteknologien være et nyttigt redskab.
Endelig er der god grund til at fjerne den generelle undtagelse i offentlighedsloven, som vedrører sager om lovgivning, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget.
Det er vigtigt at værne om offentlighedsloven, så den kan fungere som borgernes redskab til indsigt i forvaltningen. Alle regler om offentlighedens ret til aktindsigt bør fremgå af offentlighedsloven. Det sikrer borgerne det bedste overblik, og det sikrer i øvrigt også den bedste behandling i Folketinget. Det er f.eks. uheldigt, at undtagelser fra offentlighedsprincippet i de senere år er blevet gennemført ved regler i andre love, f.eks. loven om DR og TV 2, loven om PostDanmark og den kommunale styrelseslov. Forslagsstillerne lægger således vægt på, at nye regler placeres i offentlighedsloven og ikke f.eks. i loven om de statslige aktieselskaber m.v.
Lovforslaget er udbygget med forslag om elektronisk adgang til databaser m.v. i forhold til tidligere fremsatte lovforslag nr. L 181, folketingsåret 1996-97 (Folketingets forhandlinger side 5163 og Till. A side 3856 og 3866) og lovforslag nr. L 194, folketingsåret 1995-96 (Folketingets forhandlinger side 3283, 4085 og till. A side 3761) og skal ses i forlængelse af tidligere initiativer fra Socialistisk Folkeparti med henblik på at styrke offentlighedsprincippet. Det drejer sig om lovforslag nr. L 110 om postlister, folketingsåret 1989-90 (Folketingets forhandlinger spalte 3950, 4792 og till. A 2765), forslag til folketingsbeslutning om offentlighed i EF-anliggender, jf. beslutningsforslag nr. B 3, folketingsåret 1989-90 (Folketingets forhandlinger spalte 279, 2628, 9044, 9045, 9716, till. A 831, till. B 1097 og till. C 739), som bl.a. pålagde regeringen at fremsætte det lovforslag, der førte til vedtagelsen af lov nr. 347 af 6. juni 1991 om aktindsigt i EF-sager , jf. lovforslag nr. L 92, folketingsåret 1990-91, 2. samling, (Folketingets forhandlinger spalte 1021, 1769, 6183, 6535, till. A 2105 og till. B 747), forslag til folketingsbeslutning om offentlighed ved halvoffentlige selskaber m.v., jf. beslutningsforslag nr. B 50, folketingsåret 1992-93 (Folketingets forhandlinger spalte 4375, 5994 og till. A 6129) og forslag til folketingsbeslutning om indførelse af postlister og journallister, jf. beslutningsforslag nr. B 60, folketingsåret 1994-95 (Folketingets forhandlinger side 3006, 3636 og till. A 2129).
3. Offentlighedens adgang til indsigt skal ikke være afhængig af, hvilken form offentlige myndigheder benytter til opbevaring og behandling af oplysninger. Dokumentbegrebet er centralt for adgangen til indsigt efter den gældende offentlighedslov, og loven indeholder i § 5, stk. 2, en undtagelse for registre og andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling. Den stærkt øgede anvendelse af informationsteknologi i den offentlige forvaltning har betydet, at oplysninger i stigende omfang registreres i databaser, og det er derfor afgørende for offentlighedsreglernes betydning, at undtagelsen for elektroniske databaser bliver fjernet. I SF's lovforslag bliver oplysninger et centralt begreb på linje med dokumenter. Hermed sikres, at adgangen til oplysninger ikke er afhængig af, om de indgår i et dokument eller opbevares på anden vis. Myndighedernes oplysninger om f.eks. behandlingsresultater på sygehuse, regnskaber, trafikken på vejstrækninger, forbruget af forskellige energiformer til opvarmning, fiskebestanden i forskellige havområder m.v. vil med forslaget blive omfattet af offentlighedens ret til indsigt, uanset om oplysningerne findes i dokumenter eller i databaser.
I stigende omfang anvendes modeller og edb-programmer til beregninger og analyser, der lægges til grund for planlægning, administrative beslutninger og lovforslag. Det er afgørende, at både beslutningstagerne og offentligheden kan få kendskab til de præmisser, som modeller og programmer bygger på. Det indgår derfor i SF's lovforslag, at offentlige myndigheder, der anvender sådanne modeller m.v., får pligt til at udarbejde og give aktindsigt i beskrivelser, der dokumenterer, hvordan man er nået frem til resultaterne. Det betyder, at de præmisser, der er lagt ind i modeller og programmer, skal beskrives i et almindeligt sprog. Dette krav er blevet nødvendigt for at sikre offentligheden mulighed for at kontrollere beslutningsgrundlaget. Det vil givetvis også - som meget nyttige sidegevinster - kunne styrke embedsmændenes og politikernes egen forståelse af præmisserne.
Offentlighedens adgang til indsigt skal være så nem, hurtig og billig som muligt. Med den stigende udbredelse af edb i samfundet vil det i mange tilfælde være oplagt at give elektronisk adgang til dokumenter og databaser. Adgangen til indsigt i elektronisk form indgår derfor i SF's lovforslag. Efter den foreslåede regel skal offentlighedens adgang til oplysninger, f.eks. via Internettet, diskette eller e-post, sikres i takt med myndighedernes tekniske muligheder.
SF's forslag vedrørende indsigt i edb-registre, elektronisk adgang m.v. er inspireret af den svenske Datalagskommittén (Integritet-Offentlighet-Informationsteknik, SOU 1997:39), forslag fra projektgruppe om elektronisk aktindsigt ved Danmarks Journalisthøjskole (Frøbert, Minke og Mulvad, 2. delrapport, april 1997), Teknologirådets rapport »Magt og modeller« og bogen »Vagthundens nye bolig« (om computerstøttet journalistik) af Niels Mulvad og Flemming Svith, forlaget AJOUR, 1998.
4. Offentlighedsloven gælder som udgangspunkt for den offentlige forvaltning. Dette begreb er udtryk for en organisatorisk afgrænsning, som omfatter statslige og kommunale myndigheder samt en række råd, nævn, kommissioner, skolebestyrelser m.v.
Ved loven fra 1985 blev kommunale fællesskaber betragtet som offentlige forvaltninger, og de store forsyningsselskaber inden for el, naturgas og varme blev udtrykkeligt omfattet. I øvrigt falder selskaber generelt uden for offentlighedsloven uanset graden af offentlig indflydelse. F.eks. er Ørestadsselskabet og Bælt Holding (Broselskaberne) ikke omfattet af offentlighedsloven.
I følge bemærkningerne til 1985-loven skal selvejende institutioner, foreninger m.v. anses for offentlig forvaltning, hvis de »udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og dermed er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol«. Selvejende institutioner på bistandslovens område blev udtrykkeligt karakteriseret som offentlig forvaltning; på andre områder er det ofte særdeles tvivlsomt, om en institution kan karakteriseres som offentlig forvaltning. Folketingets Ombudsmand har f.eks. antaget, at Dansk Flygtningehjælp ikke hører til den offentlige forvaltning. Justitsministeriet har f.eks. antaget, at Danida Fellowship Center, som er en privat oprettet selvejende institution, hører til den offentlige forvaltning. I ombudsmandens og Justitsministeriets praksis foretages en samlet vurdering af det offentliges indflydelse på institutionen, hvor der lægges vægt på en række momenter. Retsstillingen er uklar, og der er derfor betydelig usikkerhed vedrørende mange institutioner.
Offentlighedsloven indeholder i § 1, stk. 3, en bemyndigelse til vedkommende minister, hvorefter denne kan bestemme, at selskaber m.v. skal omfattes af reglerne, forudsat at deres udgifter overvejende dækkes af offentlige midler, eller de ved lov eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes vegne. Bemyndigelsen er så vidt vides kun benyttet til at sikre, at sager om tilskud til læplantning er omfattet af offentlighedsprincippet. I øvrigt vil mange vigtige halvoffentlige selskaber m.v. ikke kunne rubriceres under bemyndigelsens kriterier.
SF's lovforslag sikrer, at offentlighedsreglerne bliver gældende for halvoffentlige organer, hvor det offentlige har bestemmende indflydelse. SF's forslag anfægter ikke, at der gælder forskellige organisatoriske principper i og uden for det offentlige, f.eks. med hensyn til bevillinger og ledelse, men forslaget sikrer som nævnt offentlighedsprincippet, når det offentlige har bestemmende indflydelse. Afsløringen af det kommunalt ejede selskab Tarcos aktive deltagelse i ulovlige prisaftaler kan illustrere behovet for offentlighed. Ganske vist er det ikke sandsynligt, at ulovlige aftaler vil blive udleveret ved begæring om aktindsigt, men inddragelse af offentligt ejede selskaber under offentlighedsprincippet vil til stadighed minde bestyrelsen og den øvrige ledelse om selskabets ansvar over for offentligheden. Offentlighedsprincippet kan bidrage til at skabe en virksomhedskultur, hvor der ikke er plads til kriminalitet og andre lyssky handlinger.
Forslaget er beslægtet med den regel, som den svenske Riksdag i 1993-94 satte ind i den svenske sekretesslov. Ifølge denne bestemmelse gælder offentlighedsreglerne i Sverige også for: »aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande«.
5. Mange opgaver, der tidligere blev varetaget på nationalt plan, er i de senere år delvis overgået til behandling og beslutning i Den Europæiske Union. Det har betydet, at offentlighedens adgang til indsigt i væsentlige sagsområder er blevet udhulet. Dokumenter, der udveksles mellem nationale myndigheder og EU-organer, herunder udvalg og komiteer, der behandler EU-anliggender, kan undtages fra aktindsigt og bliver undtaget i højere grad end dokumenter, der indgår i sager, der behandles og besluttes på nationalt plan.
Indtil 1991 indeholdt offentlighedsloven en generel undtagelse for »dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler«. Denne undtagelse blev på SF's initiativ ophævet ved lov nr. 347 af 6. juni 1991. Denne ophævelse har dog langt fra medført almindelig åbenhed om EU-dokumenter.
Danmark arbejder for at skabe mere åbenhed i EU's organer. Det vil være i god tråd med denne indsats, hvis Danmark indfører almindelig åbenhed om EU-dokumenter. Det kræver, at man ophører med at betragte EU-stof som et udenrigspolitisk anliggende. I betragtning af, at op mod hver anden dansk lov påvirkes af direktiver eller forordninger i EU, og at mange andre sager påvirkes af beslutninger i EU-organer, er det vigtigt med almindelig åbenhed i Danmark om EU-dokumenter. EU har fået så stor en rolle, at det er helt ude af proportion at betragte sager, der behandles i EU-regi som udenrigspolitiske anliggender. De fleste EU-sager handler om forhold, der indtil for få år siden var rent nationale anliggender, og derfor bør disse sager med hensyn til offentlighed betragtes på linje med sager, der behandles og besluttes ved danske myndigheder. Som et absurd eksempel på manglende åbenhed kan nævnes de hemmelige ministerrådsprotokoller om forbehold og fortolkninger i forbindelse med vedtagelse af direktiver.
Spørgsmålet om aktindsigt hos danske myndigheder, der ligger inde med EU-dokumenter, skal afgøres efter danske regler, og det har derfor betydning at ændre den danske offentlighedslov, så det kan sikres, at EU-dokumenter ikke undtages som udenrigspolitiske anliggender. Der er desværre tendenser til, at EU-retlige principper om fortrolighed også tillægges betydning ved anvendelsen af de nationale regler. Det må så vidt muligt undgås, og lovforslaget tilsigter at bidrage hertil. Det må understreges, at danske myndigheder ved vurderingen af konkrete anmodninger om aktindsigt ikke skal tænke som et EU-organ, men handle ud fra et al mindeligt »ihændehaverprincip«. Det må ligeledes understreges, at Rådets og Kommissionens såkaldte adfærdskodeks vedrørende offentlighed har en intern, ikke-bindende karakter, og at de derfor ikke kan medføre begrænsninger i det danske offentlighedsprincip.
Det nye EU-medlemsland Sverige har klart taget føringen med hensyn til åbenhed om EU-sager. Den svenske regering offentliggør f.eks. oversigter over al post til og fra EU's institutioner i en central database (EU-Dia), således at interesserede borgere kan danne sig et samlet overblik over brevvekslingen mellem de svenske myndigheder og EU's institutioner. Danmark kan med vedtagelse af dette lovforslags tilføjelse til § 13 sammenholdt med forslaget om indførelse af journal- og postlister bringe sig i front.
6. Erfaringerne med offentlighedsloven har vist, at den ikke i tilstrækkelig grad sikrer, at offentligheden får kendskab til dokumenter, som der er ret til indsigt i. Folketinget har ved flere lejligheder på SF's initiativ drøftet forslag, som skulle sikre borgerne bedre muligheder for at udnytte reglerne om offentlighed i forvaltningen. SF fremsatte forslag om postlister i forbindelse med behandlingen af forslaget til den nye offentlighedslov i 1985 og ved lovforslag nr. L 110 i folketingsåret 1989-90. Ved beslutningsforslag nr. B 60 i folketingsåret 1994-95 har SF fremsat forslag om indførelse af postlister og journallister. SF forsøger igen med dette lovforslag og kan støtte forslaget med en række nye oplysninger og argumenter, hvoraf nogle er tilvejebragt i forbindelse med Folketingets Retsudvalgs behandling i foråret 1995 af beslutningsforslag nr. B 60.
Gennemførelse af forslagene om journallister og postlister vil medføre, at offentligheden kan få kendskab til - og dermed mulighed for over for den pågældende myndighed at anmode om aktindsigt i - en række sager og dokumenter, hvis eksistens der ellers ikke ville være kendskab til. Det kan ikke mindst styrke pressens muligheder.
Lovforslaget vil sikre, at Danmark lever op til Europarådets rekommandation fra 1981 om offentlighed i forvaltningen (No R (81) 19), herunder anbefalingen om »effektive og passende midler til at sikre adgangen til information«.
Lovforslaget om behandling af personoplysninger (L 44, fremsat af justitsministeren den 8. oktober 1998) skaber tvivl om muligheden for at offentliggøre personrelaterede oplysninger på postlister. Lovforslaget, der bygger på et EF-direktiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995), omfatter enhver personoplysning, også oplysninger der i øvrigt er offentligt tilgængelige og indgår i almindelig information og debat. De svenske myndigheder mener, at direktivet begrænser mulighederne for at bringe personrelaterede oplysninger i postlister, og EU-Kommissionen har i et svar på spørgsmål fra en svensk europaparlamentariker bekræftet denne opfattelse. For at undgå nye restriktioner på anvendelsen af postlister kan det være nødvendigt at indføre de krav til postlister, som indgår i dette lovforslag. Postlister bliver hermed en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige, jf. § 6, nr. 3, i lovforslaget om behandling af personoplysninger.
Forskningsministeriet har øjnene åbne for de nye muligheder, som informationsteknologien giver. Ministeriets publikation »Elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler«, juni 1996, peger blandt andet på muligheden for, at en myndighed stiller postlister til rådighed for offentligheden via en »home page« på Internettet.
SF's forslag om post- og journallister betyder naturligvis ikke, at offentlighedslovens undtagelser ophæves. Undtagelsen om private forhold, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, vil f.eks. fortsat gælde, og den betyder, at personidentifikation i visse sager ikke må fremgå af de offentligt tilgængelige lister. På nogle sagsområder kan der være behov for en generel undtagelse fra ordningen; det er der taget højde for i lovforslaget ved en bemyndigelse til ministeren (lovforslagets § 3 a).
Det kunne overvejes at placere regler om journal- og postlister i forvaltningsloven, fordi de er vigtige for den almindelige sagsbehandling. Under hensyn til, at offentlighedens ret til indsigt i journal- og postlister er central, foreslås reglerne indsat i offentlighedsloven. Det er ud fra lignende betragtninger, at reglen om notatpligt i sin tid blev placeret i offentlighedsloven.
Nogle forvaltninger fører hverken journal eller anden form for ordnede optegnelser over hvilke dokumenter, der hører til en sag. Det medfører dels stor usikkerhed over, om der faktisk bliver givet aktindsigt i alle relevante dokumenter, dels tager det uforholdsmæssig lang tid at finde dokumenterne frem. Fra tid til anden åbenbares decideret rod i forbindelse med offentlig forvaltning; se f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning fra 1993 - sag nr. 21-3 - vedrørende færgerne »Ask« og »Urd«. Denne sag afslørede, at DSB's arkivering var særdeles mangelfuld. Ombudsmanden anførte: »Det forhold, at en myndighed undlader at foretage en samlet registrering af de dokumenter, der hører til en sag, kan således indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende. Hertil kommer, at der under forhold, hvor der ikke er overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig, også i andre henseender kan være risiko for, at myndighedens arbejde ikke bliver udført på fuldt betryggende måde.«
Ifølge Folketingets Ombudsmand bør offentlige myndigheder foretage journalisering efter principperne om god forvaltningsskik. Justitsministeren har med henvisning hertil anført, at der ikke er behov for en særlig lovbestemmelse om offentlige myndigheders journaliseringspligt, og ministeren tilføjer, at Folketinget har undladt at lovgive om andre forvaltningsretlige spørgsmål, der hører til god forvaltningsskik, jf. justitsministerens svar af 31. marts 1995 på spørgsmål nr. 3 vedrørende B 60 (B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 3). Det er korrekt, men der kan på den anden side også henvises til, at Folketinget i forvaltningsloven ved lov har fastsat en række vigtige regler, som tidligere alene hørte under begrebet god forvaltningsskik, f.eks. reglerne om partshøring og begrundelse. Reglen om notatpligt i offentlighedsloven er ligeledes en konkretisering af god forvaltningsskik. Lovregler har klart større gennemslagskraft, og lovregler kan - til forskel fra principper om god forvaltningsskik - håndhæves af de tilsyns- og klageinstanser, der kun fører legalitetskontrol, f.eks. det almindelige kommunaltilsyn (tilsynsråd og Indenrigsministeriet).
En undersøgelse foretaget af tidsskriftet Danske kommuner i 1996 viste, at én ud af otte kommuner førte åbne postlister. Ifølge kommunernes egne oplysninger til undersøgelsen brugte de i gennemsnit 5,5 timer om ugen på at udarbejde postlister - her var både kommuner med interne og kommuner med åbne postlister medregnet.
Det fremgår af beretningen fra Folketingets Ombudsmand fra 1994 (side 79), at Justitsministeriet og Finansministeriet har haft den opfattelse, at borgerne ikke havde ret til aktindsigt i postlister ifølge den nuværende offentlighedslov. Justitsministeriets Lovafdeling har anført den meget besynderlige begrundelse, at en almindelig adgang til postlister ville kunne føre til, at journalister og andre ville kunne få mulighed for at identificere sager, som de ellers ikke ville have kendskab til. Ministerierne har åbenbart haft den opfattelse, at det skulle være så svært som muligt at udnytte offentlighedsprincippet. Ombudsmanden fastslår i sin udtalelse, at de postlister, der faktisk udarbejdes i dag, er omfattet af offentlighedsprincippet. Den omstændighed, at der ikke i dag gælder en pligt til at føre postlister, kan naturligvis ikke føre til, at lister, der faktisk føres, er undtaget. Det fremgår af Landbrugs- og Fiskeriministeriets skrivelse til Folketingets Retsudvalg i foråret 1995 (B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 7), at dette ministerium på det tidspunkt fortsat levede i en vildfarelse på dette punkt. De holdninger, der herved er kommet til udtryk fra ministerier, understreger, hvor vigtigt det er at gennemføre lovregler om journal- og postlister.
7. Det er vigtigt, at alle synspunkter kan komme frem i en lovgivningsproces og gerne så tidligt som muligt. Det er ikke mindst vigtigt for Folketinget, at forskellige oplysninger og vurderinger kommer frem så tidligt som muligt. Det er derfor på tide at ophæve den generelt formulerede undtagelse i offentlighedsloven for sager om lovgivning, der gælder, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget. Indtil dette tidspunkt giver bestemmelsen faktisk mulighed for at undtage f.eks. betænkninger og andre sagkyndige udtalelser, synspunkter fra interesseorganisationer f.eks. Kommunernes Landsforening m.fl. Om denne undtagelse har professor Lars Nordskov Nielsen anført, at den »er i hvert fald ikke godt stemmende med ellers anerkendte demokratiske forestillinger om værdien af offentlig information og debat som grundlag for væsentlige politiske beslutninger« (Juristen, maj 1992).
Andre har også anbefalet, at den særlige begrænsning af offentlighedsprincippet vedrørende lovforberedelse fjernes, f.eks. projektgruppen ved Danmarks Journalisthøjskole vedrørende elektronisk aktindsigt (Frøbert, Minke og Mulvad, 3. delrapport, »Lovgivning og demokrati i IT-alderen«, december 1998). Forslaget er i god overensstemmelse med overvejelserne på konferencen om kvalitet i lovgivningen, der blev afholdt den 1.-2. oktober 1998 på foranledning af Folketingets formand Ivar Hansen.
SF's lovforslag betyder, at lovforberedelse bringes på linje med andre sager. Den del af forberedelsen, der foregår i et ministerium, ved brevveksling mellem ministerier eller på møder mellem ministre, kan undtages. Samtidig præciseres det i § 10, nr. 2, at også brevveksling mellem ministerier, direktorater og styrelser undtages. Den del af lovforberedelsen, der foregår ved andre eksterne aktiviteter, herunder betænkninger, henvendelser fra organisationer m.v., skal være offentligt tilgængelig. Det er uacceptabelt med en generel undtagelse fra offentlighedsprincippet vedrørende forberedelse af lovgivning; der er tværtimod et stort behov for, at offentligheden på et tidligt tidspunkt kan blande sig.
8. Den nugældende offentlighedslov omfatter større elselskaber m.v., jf. § 1, stk. 2. Borgere, der ikke er tilfredse med disse selskabers forvaltning af offentlighedslovens regler, er for hovedparten af de nævnte selskabers vedkommende henvist til at rejse sag ved domstolene, idet der ikke findes nogen administrativ klageadgang. Det tager meget lang tid at få behandlet en sag ved domstolene, og der er således grund til at indføre en administrativ klageadgang, som både kan gælde for de nævnte selskaber og for de øvrige halvoffentlige organer, som foreslås omfattet af offentlighedsloven.
Det foreslås, at Indenrigsministeriet bliver klageorgan for disse klagesager. Baggrunden er, at det er hensigtsmæssigt at samle disse klagesager ét sted, at de fleste halvoffentlige organer har tilknytning til kommunerne, og at Indenrigsministeriet som øverste tilsynsmyndighed for kommunerne har faglig ekspertise med hensyn til legalitetskontrol.
Bemærkninger til lovforslagets
enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Mange opgaver, der tidligere blev varetaget af staten eller kommuner, er i de senere år overladt til halvoffentlige selskaber, fonde m.v., som ikke er omfattet af loven om offentlighed i forvaltningen. Tendensen til at placere opgaver i organisatoriske rammer uden for den offentlige forvaltning ser ud til at fortsætte.
Det er ikke acceptabelt, at offentlighedsloven kan sættes ud af spillet blot som følge af organisatoriske ændringer, der indebærer, at en opgave henlægges til et organ, der formelt ikke er offentlig forvaltning, men hvor den bestemmende indflydelse fortsat er hos et eller flere offentlige organer.
Bestemmende indflydelse til en eller flere offentlige myndigheder betyder, at der er mulighed for direkte eller indirekte styring fra en eller flere ministre eller kommunalbestyrelser. Det anføres f.eks. i rapporten »Erfaringer med statslige aktieselskaber« (november 1993), at »vedkommende minister har instruktionsbeføjelser over for statsansatte, der varetager bestyrelsesposter i statslige aktieselskaber i kraft af statens stemmer på en generalforsamling.« Når en kommunalbestyrelse har overladt kommunale opgaver til et selskab, fond m.v., kan kommunalbestyrelsen ifølge den kommunale styrelseslovs § 68 a meddele instrukser til bestyrelsesmedlemmer, den har udpeget. En enkelt kommunalbestyrelse må ifølge den kommunale styrelseslov ikke udpege et flertal af medlemmerne i en sådan bestyrelse, men ved et samarbejde, hvor flere kommuner indgår, kan et flertal være kommunalt udpegede.
Det kan forekomme tilfældigt, at et såkaldt kommunalt fællesskab er omfattet af offentlighedsloven, mens et andet selskab ikke er omfattet, selv om det har driftsoverenskomst med kommuner, og et flertal af bestyrelsesmedlemmerne er kommunalt udpegede. Det kan også forekomme tilfældigt, at selvejende institutioner, der har driftsoverenskomst med en kommune på bistandslovens område, generelt er omfattet af offentlighedsloven, mens selvejende institutioner med driftsoverenskomster på andre områder ofte ikke er omfattet.
I det omfang et dokument vedrørende et halvoffentligt organ er til stede i et ministerium eller en kommune, vil det være omfattet af offentlighedsloven, men det dækker ikke altid behovet for offentlighed. Det kan være mere eller mindre tilfældigt, om vigtige dokumenter kun er til stede i det halvoffentlige organ, eller de også findes hos ministeriet eller kommunen.
Der er gode grunde til at få fastlagt offentlighedslovens anvendelsesområde, således at offentlighedens ret til indblik ikke kan sættes ud af kraft ved formelle ændringer af organisatoriske forhold. Det afgørende skal ifølge lovforslaget være, om offentlige myndigheder har bestemmende indflydelse, uanset om aktiviteten foregår i traditionelt offentligt regi eller i halvoffentligt regi.
Den eksisterende lov anvender begrebet forvaltningsmyndighed om de forvaltninger, institutioner, selskaber m.v., der er omfattet af loven. I lovforslaget videreføres dette begreb om de organer, loven omfatter.
Offentlighedslovens almindelige undtagelser betyder bl.a., at oplysninger om produktions- og forretningshemmeligheder er undtaget fra aktindsigt.
Med den foreslåede udvidelse af offentlighedslovens anvendelsesområde kan hovedparten af særloven om aktindsigt i miljøoplysninger (lov nr. 292 af 27. april 1994) ophæves. Denne lov blev vedtaget på baggrund af Rådets direktiv nr. 90/313 om fri adgang til miljøoplysninger, EF-Tidende 1990 L 158 side 56. Direktivet foreskriver (art. 6), at virksomheder, der er underlagt offentlig kontrol, omfattes af direktivet. En væsentlig grund til, at særloven måtte vedtages, var, at den gældende offentlighedslov ikke omfatter halvoffentlige organer, hvor det offentlige har bestemmende indflydelse.
Bestemmelsen angiver tre former for bestemmende indflydelse:
a) Driftsoverenskomst med en eller flere offentlige forvaltninger om løsningen af offentlige opgaver. Driftsoverenskomst indebærer, at det offentlige har afgørende indflydelse på aktiviteten, og det kan ofte være vanskeligt at skelne den fra tilsvarende aktiviteter, som foregår på offentlige institutioner. På bistandslovens område er institutioner med driftsoverenskomst allerede omfattet af offentlighedsloven.
b) Bestemmende indflydelse gennem ejerskab opnås, når offentlige myndigheders ejerandel enkeltvis eller tilsammen udgør over halvdelen. Undtagelsesvis kan bestemmende indflydelse være sikret ved mindre ejerandel i kraft af særlig aftale f.eks. aktionæraftale. Statslige aktieselskaber, som ifølge den ændring af aktieselskabsloven, der blev vedtaget i juni 1995, jf. lov nr. 365 af 14. juni 1995, er selskaber, hvor staten har samme forbindelse til selskabet, som et moderselskab har til et datterselskab, vil være omfattet. Datterselskaber omfattes ifølge sagens natur også af bestemmelsen. Ellers kunne man komme i den absurde situation, at offentligheden havde ret til indsigt i et mindre interessant holdingselskab, men ikke i interessante driftsselskaber.
c) Bestemmende indflydelse gennem instruktionsadgang opnås, når over halvdelen af bestyrelsesmedlemmerne i et organ er udpeget som repræsentanter for offentlige myndigheder. For halvoffentlige organer i tilknytning til kommuner er der i den kommunale styrelseslovs § 68 a givet nærmere bestemmelser om instruktionsadgang.
Til nr. 2 og 9
Ophævelsen af § 2, stk. 1, 2. pkt., betyder, at sager om forberedelse af lovgivning ikke længere generelt kan undtages fra offentlighed, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget, eller hvis lovforslag aldrig bliver fremsat.
For så vidt angår påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, hvor der kan være særlige beskyttelseshensyn i forberedelsesfasen, kan dokumenter fortsat undtages ifølge offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.
Den særlige undtagelse vedrørende brevveksling mellem ministerier om lovgivning ifølge offentlighedslovens § 10, nr. 2, vil ligeledes fortsat gælde.
Undtagelsen vedrørende interne arbejdsdokumenter gælder ligeledes.
Til nr. 3
Bestemmelsen foreslår, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren ved bekendtgørelse skal kunne fastsætte undtagelser for indsigten i journal- og postlister. Undtagelser kan fastsættes for forvaltninger eller sagsområder, der ikke har væsentlig samfundsmæssig interesse. Undtagelserne skal udformes, så det præcis fremgår, hvilke forvaltninger og sagsområder der undtages.
Til nr. 4
Dokumentbegrebet, der hidtil har været nøglen til aktindsigt, giver kun begrænsede muligheder for indsigt i edb-registre m.v. Dokumenter, der alene opbevares i et elektronisk lager, har ganske vist ikke været undtaget fra aktindsigt, men de hidtidige regler har undtaget edb-registre m.v., hvor oplysninger lagres uden at indgå i »dokumenter«. Denne begrænsning fjernes efter lovforslagets § 1, nr. 6, og som konsekvens heraf indføres »oplysninger« som grundbegreb sammen med dokumentbegrebet.
Udtrykket »som led i administrativ sagsbehandling« i den gældende lovs § 4, stk. 1, kan isoleret betragtet opfattes som en begrænsning af offentlighedsprincippet. Udtrykket harmonerer dårligt med, at offentlighedsloven angår »al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning«, jf. § 1, stk. 1, og det er i øvrigt ikke blevet tillagt nogen væsentlig betydning i praksis. Som konsekvens heraf foreslås det slettet.
Til nr. 5
Ændringen er en konsekvens af, at »oplysninger« indføres som grundbegreb på linje med »dokumenter«. Borgeren, der anmoder om aktindsigt i edb-baserede oplysninger, skal præcisere sin anmodning, så det er muligt at udføre den søgning, som kræves, for at oplysningerne hentes frem.
Til nr. 6
Den hidtidige begrænsning for indsigt i edb-registre m.v. foreslås fjernet. Med den nye bestemmelse vil der blive sikret mulighed for elektronisk aktindsigt. Det betyder, at borgeren kan vælge at få indsigt i form af elektronisk overførsel via Internettet, diskette, e-post eller på anden vis. For journallister og postlister skal muligheden for elektronisk adgang gøres obligatorisk. For andre dokumenter og databaser skal mulighed for elektronisk overførsel sikres i takt med, at den enkelte myndighed får de tekniske muligheder herfor. Ved databaser forstås et register eller anden elektronisk kobling af oplysninger, som er etableret med henblik på registrering, søgning eller sammenstilling af oplysninger.
Til nr. 7
Mange oplysninger skal være frit tilgængelige på Internettet uden betaling. For datasøgning, der kræver en særlig indsats, kan betalingsregler fastsættes af vedkommende minister. Priserne må fastsættes, så de ikke blokerer for elektronisk aktindsigt, og de må maksimalt svare til myndighedens marginale omkostninger ved søgning og overførsel.
Til nr. 8
Bestemmelsen i § 6 a anvender det dokumentbegreb, som kendes fra lovens § 4, stk. 1. Reklamer og lignende, som sendes til forvaltninger, falder klart udenfor. En folder, der anvendes som debatoplæg, kan ligeledes falde udenfor, jf. beretningen fra Folketingets Ombudsmand 1994 side 95. Der henvises i øvrigt til den forvaltningsretlige litteratur vedrørende dokumentbegrebet.
Journallisten i stk. 1 er knyttet til den enkelte sag. Postlisten i stk. 2 indeholder en samlet registrering af ind- og udgående post ved forvaltningen.
Registreringen i journallisten skal så vidt muligt foretages samme dag, dokumentet indgår eller oprettes, og senest den efterfølgende arbejdsdag. Registreringen af udgående post i postliste kan tilrettelægges, så den rutinemæssigt foretages den efterfølgende arbejdsdag, således at det kan sikres, at modtageren får skrivelsen inden eller samtidig med offentliggørelsen af postlisten.
Journaliseringspligt har til formål at sikre myndighederne overblik over, hvilke dokumenter en sag indeholder, bl.a. således at anmodninger om aktindsigt i den pågældende sag kan behandles korrekt. En journalliste knytter sig således til den enkelte sag. Til forskel herfra angår postlister alle sager ved en myndighed. I en postliste registreres myndighedens ind- og udgående post.
Kommunernes Landsforening og nogle ministerier anførte i forbindelse med behandlingen af beslutningsforslag nr. B 60 (jf. B 60, folketingsåret 1994-95, bilag 3 og 7), at tidsforbruget ved at udarbejde åbne postlister vil blive væsentligt større. Argumentet herfor er, at der i givet fald skal foretages en konkret vurdering af hvert enkelt dokument med henblik på at sikre, at postlisten ikke indeholder fortrolige oplysninger. Dette lovforslag er udformet på linje med den svenske ordning, og der skal netop ikke foretages en frasortering af fortrolige sager. Tværtimod er det vigtigt, at postlisten - som i Sverige - giver adgang til at få kendskab til et dokument, selv om indholdet er fortroligt. Det forudsætter naturligvis, at postlisten rutinemæssigt udarbejdes, så den ikke i sig selv røber fortrolige oplysninger. Den konkrete vurdering af mulige undtagelser fra aktindsigt skal således først foretages, når der anmodes om indsigt i dokumenter.
Registreringspligten for dokumenter gælder uanset hvilken teknik, der er benyttet ved produktion og formidling, f.eks. elektronisk post og telefax.
Ifølge stk. 4 kan vedkommende minister ved bekendtgørelse fastlægge undtagelser fra registreringspligten. Undtagelser kan f.eks. fastsættes ved institutioner, som hverken træffer afgørelser som myndighed eller på anden måde har væsentlig samfundsmæssig interesse. Bekendtgørelserne skal udformes, således at undtagelser præcist angiver, hvilke forvaltninger, sagsområder eller dokumenttyper der fritages.
Offentligheden har ret til aktindsigt i journallister og postlister efter offentlighedslovens almindelige regler, jf. § 5, og Folketingets Ombudsmands beretning 1994 side 79.
Ifølge lovens § 12, stk. 1, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, skal retten til aktindsigt begrænses for at beskytte oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Disse begrænsninger vedrører også indsigt i journal- og postlister. De nødvendige begrænsninger vil typisk kun angå personens identitet. Undtagelsesvis kan der være behov for at tilbageholde oplysninger om sagens karakter, typisk i sager hvor den mulige personkreds er meget lille.
Elektronisk databehandling har fundet stor anvendelse, og regeringens IT-politiske handlingsplan sigter mod yderligere anvendelse i de kommende år, jf. især planens pkt. 6.1. om elektronisk sagsbehandling og arkivering i offentlige institutioner. Informationsteknologien vil være særdeles velegnet til at sikre offentligheden nem adgang til journallister og postlister.
Med anvendelse af edb ved førelsen af journallister og postlister, som foreslået i § 6 b, vil arbejdsindsatsen kunne minimeres. Dertil kommer, at det ressourceforbrug, der medgår til disse opgaver, vil føre til besparelser i det samlede ressourceforbrug i den daglige sagsbehandling. Det er ganske enkelt hurtigere at få noget fra hånden, når der er orden i de dokumenter, der hører til en sag. Besparelsen vil sandsynligvis klart overgå den marginale merudgift til førelsen af journal- og postlister.
Der kan i praksis indføres registreringsrutiner med brug af informationsteknologi, hvor journal- og postlister produceres i én arbejdsgang. Journallisten vil naturligt indeholde et journalnummer og en kort angivelse af den sag, som dokumenterne på listen vedrører. Til postlisten overføres journalnummeret og den korte sagsangivelse for det enkelte dokument. Der fordres derimod ikke en kort angivelse af det enkelte dokuments indhold, fordi et sådant krav kan gøre det vanskeligt at indføre en hurtig arbejdsrutine ved registreringen.
Med forslaget til ny § 6 c sikres det, at offentligheden får ret til indsigt i, hvilke præmisser der styrer de beregninger, analyser og beslutninger, der foretages ved hjælp af modeller og programmer. Myndigheder, der anvender modeller og programmer, får pligt til at udarbejde og give indsigt i beskrivelser af, hvordan modellen eller programmet fungerer (systemdokumentation). Retten til aktindsigt kan ikke omfatte hele edb-programmer på grund af ophavsretten til disse.
Med hensyn til automatiske beslutningssystemer i personsager kan henvises til justitsministerens lovforslag om behandling af personoplysninger (L 44, folketingsåret 1998-99) § 39, stk. 3.
Til nr. 10
Offentlighedslovens undtagelse om udenrigspolitiske forhold er blevet benyttet til at hindre offentlighed. Undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, om »rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner« forudsætter principielt en konkret vurdering. Det hindrer dog ikke, at aktindsigt nægtes ret generelt, hvis dokumentet ifølge EU-kutyme er fortroligt, og beklageligvis er overordentlig mange dokumenter fortrolige ifølge EU-kutyme. Det betyder, at f.eks. dokumenter, der modtages hos ministerier fra Kommissionen og Rådet, og dokumenter, der udveksles mellem danske myndigheder og EU-organer, herunder de talrige udvalg og komiteer, ofte kan undtages fra offentlighed.
Den foreslåede nye bestemmelse i § 13, stk. 3, gælder for alle dokumenter, der vedrører EU. Det vil sige dokumenter, som danske myndigheder modtager fra Råd, Kommission, EU-Parlamentet, EF-Domstolen, udvalg, komiteer m.v. og dokumenter, som danske myndigheder udarbejder vedrørende EU-sager. Bestemmelsen gælder endvidere for dokumenter vedrørende EU, der modtages hos danske myndigheder fra private organisationer m.v.
Bestemmelsen betyder, at dokumenter, der vedrører EU, ikke kan undtages med henvisning til EU-kutyme eller lignende.
Dokumenter, der vedrører EU, kan i særlige tilfælde undtages efter andre bestemmelser i offentlighedsloven. Som eksempler kan nævnes: Når det konkret skønnes nødvendigt for at beskytte økonomiske interesser, kan dokumenter, f.eks. et forhandlingsmandat, undtages ifølge offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5. Dokumenter, der udarbejdes vedrørende retssager f.eks. ved EF-Domstolen, kan undtages ifølge § 10, nr. 4.
Til nr. 11 og 13
Der er tale om konsekvensændringer som følge af lovforslagets § 1, nr. 4, 5 og 6.
Til nr. 12
Den nye bestemmelse i § 15, stk. 3, sikrer en klageadgang vedrørende aktindsigt i forhold til halvoffentlige organer. Klageadgangen omfatter både de organer, som er omfattet af den eksisterende lovs § 1, stk. 2 og 3, i det omfang, der ikke allerede eksisterer en klageinstans for disse organer, og de organer, som yderligere bliver omfattet af den foreslåede formulering af et nyt stk. 2 i § 1.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. januar 2000. Dog skal bestemmelsen i lovforslagets § 6 b om, at offentlige forvaltninger skal anvende elektronisk databehandling ved registreringen af journallister og postlister, først gælde senest fra 1. januar 2002. Senest ved dette tidspunkt skal offentligheden, herunder medierne, ligeledes sikres mulighed for elektronisk adgang til de offentlige myndigheders journallister og postlister og til andre dokumenter og databaser, når den enkelte myndighed har de tekniske muligheder for at yde denne service.
Som det har været tilfældet ved tidligere ændringer af loven, vil bestemmelsen om udvidelse af lovens anvendelsesområde, jf. stk. 2, først gælde for de pågældende organer m.v. fra lovens ikrafttræden.
Med hensyn til dokumenter, der vedrører Den Europæiske Union, foreslåes det, at alle sådanne dokumenter omfattes af loven uanset oprettelsestidspunkt, på samme måde som det er sket ved den særlige lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. § 3, stk. 2, i lov nr. 292 af 27. april 1994.
Skriftlig fremsættelse
Anne Baastrup (SF):
Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte:
Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen.
(Anvendelsesområde, journal- og postlister, elektronisk adgang til databaser
m.v.).
(Lovforslag nr. L 202).
Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager lovforslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.
Bilag
Lovforslaget sammenholdt med
gældende lov
|
Gældende formulering |
|
Lovforslaget |
|
|
|
§ 1 |
|
|
|
I lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, som senest ændret ved lov nr. 276 af 13. maj 1998, foretages følgende ændringer: |
|
§ 1. Loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jfr. dog §§ 2 og 3. Stk. 2. Loven gælder endvidere for |
|
1. I § 1 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke: |
3) kollektive varmeforsyningsanlæg, som er omfattet af varmeforsyningsloven og har en kapacitet på mere end 10 MJ/s. |
|
»Stk. 2. Loven gælder også for selskaber, foreninger og fonde m.v., hvor statslige, kommunale eller andre offentlige forvaltninger har bestemmende indflydelse gennem driftsoverenskomst om løsningen af offentlige opgaver, gennem ejerskab eller gennem udpegning af bestyrelsesmedlemmer, der er undergivet instruktionsadgang fra en offentlig forvaltning.« Stk. 2 og 3 bliver herefter stk. 3 og 4. |
|
Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at loven skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger m.v., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning. Det gælder dog kun, såfremt udgifterne ved deres virksomhed overvejende dækkes af statslige eller kommunale midler, eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes vegne. Vedkommende minister kan herunder fastsætte nærmere regler om opbevaring m.v. af dokumenter. |
|
|
|
§ 2. Loven gælder ikke for sager inden for strafferetsplejen. Sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er kun omfattet af loven, for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget. |
|
2. § 2, stk. 1, 2. pkt., ophæves. |
|
Stk. 2. Bortset fra bestemmelsen i § 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3 og § 4, stk. 2. |
|
|
|
Stk. 3. I sager som nævnt i stk. 2, 2. pkt., gælder loven for oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger, gælder loven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet. |
|
|
|
Stk. 4. Justitsministeren kan bestemme, at loven i sager, der er omfattet af stk. 2, 2. pkt., tillige skal gælde for andre oplysninger end dem, der er nævnt i stk. 3. |
|
|
|
§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v. |
|
4. § 4, stk. 1, 1. pkt., affattes således: »Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med oplysninger og dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed i forbindelse med dens virksomhed.« 5. I § 4, stk. 3, indsættes efter »angive« ordene: »de oplysninger,«. |
|
Stk. 2. Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod. |
|
|
|
Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. |
|
|
|
§ 5. Retten til aktindsigt omfatter |
|
6. I § 5, stk. 1, indsættes efter nr. 2 som nye numre: |
|
1) alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og |
|
»3) elektronisk adgang til journallister og postlister, jf. §§ 6 a og 6 b, og 4) elektronisk adgang til andre dokumenter og databaser, når det er muligt med de tekniske hjælpemidler, myndigheden råder over.« |
|
2) indførelse i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. |
|
7. § 5, stk. 2 og 3, ophæves, og i stedet indsættes: |
|
Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter ikke registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i stk. 1, nr. 2. |
|
»Stk. 2. Vedkommende minister kan fastsætte regler om betaling for elektronisk adgang til dokumenter og databaser, jf. stk. 1, nr. 4, dog maksimalt svarende til myndighedens marginale omkostninger.« |
|
Stk. 3. Vedkommende minister kan fastsætte regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med oplysninger i edb-registre m.v., der ikke er omfattet af loven om offentlige myndigheders registre. Der kan herunder fastsættes regler om betaling. |
|
|
|
§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke: |
|
|
|
1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder. |
|
|
|
2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove. |
|
9. I § 10, nr. 2, indsættes efter »ministerier« ordene: », direktorater og styrelser«. |
|
3) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed. |
|
|
|
4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. |
|
|
|
5) Materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser. |
|
|
|
§ 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til |
|
|
|
1) statens sikkerhed eller rigets forsvar, |
|
|
|
2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, |
|
|
|
3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning, |
|
|
|
4) gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, |
|
|
|
5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller |
|
|
|
6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. |
|
|
|
Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. |
|
10. I § 13 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke: »Stk. 3. Bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, gælder ikke dokumenter, der vedrører Den Europæiske Union.« |
|
|
|
11. § 15, stk. 1, affattes således: |
|
§ 15. Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse. |
|
»Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende oplysninger eller dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har oplysningen eller dokumentet i sin besiddelse.« |
|
Stk. 2. Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører. |
|
|
|
Stk. 3. Vedkommende minister kan fastsætte bestemmelser, der fraviger reglerne i stk. 1 og 2. |
|
12. I § 15 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke: »Stk. 3. I de tilfælde, hvor ingen myndighed er klageinstans, jf. stk. 2, kan afgørelser om aktindsigtsspørgsmål vedrørende de i § 1, stk. 2-4, omhandlede myndigheder og organisationer m.v. påklages til indenrigsministeren.« |
|
|
|
Stk. 3 bliver herefter stk. 4. |
|
§ 16. Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi. |
|
13. I § 16, stk. 1, indsættes efter »gøres bekendt med« ordene: »oplysningerne eller«. |
|
Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. |
|
|
|
Stk. 3. Fremsættes der begæring om aktindsigt i sager som nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt., underretter myndigheden snarest den ansatte herom med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, underretter myndigheden den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret. |
|
|
|
Stk. 4. Justitsministeren fastsætter regler om betaling for afskrifter og kopier. |
|
|
L 202
Forslag til lov om ændring af lov om
offentlighed i forvaltningen. (Anvendelsesområde, journal- og postlister,
elektronisk adgang til databaser m.v.).
Af Anne Baastrup (SF), Pernille Frahm
(SF), Aage Frandsen (SF) og Jes Lunde (SF).
Vedrørende Justitsministeriet.
|
|
Bilag |
Ordførere: (1.beh) Lotte Bundsgaard (S),
Birthe Rønn Hornbech (V), Gitte Seeberg (KF), Anne Baastrup (SF), Peter Skaarup
(DF), Tom Behnke (FP) og Ole M. Nielsen (KRF).
Efter 1.beh henvist til Retsudvalget
(REU).
Resume:
Lovforslaget udvidede den gældende lov
til også at omfatte selskaber m.v., hvor offentlige myndigheder har afgørende
indflydelse, og gav aktindsigt i sager om ny lovgivning, også inden
fremsættelsen. Endvidere blev det gjort pligtigt at føre offentligt
tilgængelige journaler og postlister, og offentlighed vedrørende EU-dokumenter
blev sikret. Endelig gav forslaget elektronisk adgang til databaser m.v.
Baggrund: Lovforslaget var en revideret genfremsættelse af lovforslag nr. L 194
fra folketingsåret 1995-96, jf. omtalen i Årbog & Registre 1995-96 side
163, og af lovforslag nr. 181 fra folketingsåret 1996-97, jf. Årbog &
Registre 1996-97 side 167. Den væsentligste forskel i forhold til de tidligere
lovforslag var, at dette lovforslag var udbygget med et forslag om elektronisk
adgang til databaser og til systemdokumentation. Forslagsstillerne anførte
herom i bemærkningerne, at offentlighedens adgang til indsigt ikke burde være
afhængig af, hvilken form offentlige myndigheder benytter til opbevaring og
behandling af oplysninger.