2000.04.05

Medlemmer af Åbenhedskomitéen

Folketinget

Socialistisk Folkeparti

Christiansborg

1240 København K

Att.: Næstfomand i retsudvalget Anne Baastrup

Vedrørende: Forespørgelsesdebat F41

Vi erfarer, at SF har taget initiativ til en forespørgselsdebat F41om Offentlighedsloven på torsdag d. 06.04.2000, hvorfor vi sender dette brev, som vi beder Dem inddrage i debatten. Sidst i brevet er et begrænset udvalg af eksempler på konkrete negative oplevelser i den danske forvaltning.

Der er lagt op til en vigtig debat vedrørende udvidelse af lovens virkeområde. Men måske mere vigtigt er det at debattere offentlighedslovens funktion i det daglige. Hvad nytter det at inddrage større områder under loven, hvis helt elementære problemer ikke på forhånd er løst. Problemer som gør det umådeligt vanskeligt at søge aktindsigt med succes i den danske forvaltning.

Der efter vores opfattelse to fundamentale årsager, som forhindrer succesfuld aktindsigt:

1. Forvaltningerne i Danmark har fortsat ikke lagt enevældens forvaltningsmetoder bag sig.

2. Offentlighedslovens indbyggede mangler og utilstrækkeligheder.

Vores konklusion, som bygger på indhøstede erfaringer, opnået ved medvirken til omkring 1000 gennemførte aktindsigter hos såvel statslige - som kommunale myndigheder, uddybes i nedenstående tekst.

I princippet er det en ukompliceret at begære aktindsigt i danske forvaltningssager. Hensigten bag loven var et prisværdigt ønske om at skabe dokumentåbenhed i det danske samfund. Offentlighedslovens fædre havde tilsyneladende et reelt ønske om at bryde de historiske traditioner med dokumenthemmeligheden, som går tilbage til enevældens tid. Lukketheden blev søgt afskaffet ved at give borgere og presse mulighed for at føre kontrol med sagsbehandlingen i den offentlige forvaltning.

Reelt er det en kompliceret sag at gennemføre en aktindsigt med held. Uanset Offentlighedslovens ikrafttræden i 1987 er en af de største forhindringer ved afvikling af en aktindsigt, at der er uændrede traditioner for lukkethed i mange forvaltninger. Lukketheden skyldes i stor udstrækning manglende vilje i forvaltningen og hos de ansvarlige politikere. Det kan dog ikke afvises, at mange forvaltninger rent faktisk ikke er bekendt med indholdet i Offentlighedsloven. I kommunerne prioriteres forvaltningspersonalets uddannelse i Offentlighedsloven og Forvaltningsloven ofte lavt, og udsagn fra borgmestre som "jurister kan vi ikke bruge til noget", "i min kommune handler vi så lovligt som muligt" og "jeg er da ligeglad med, hvad Tilsynsrådet mener" tyder ikke på, at der i kommunerne er et reelt ønske om personale med god juridisk ballast.

Under alle omstændigheder møder man jævnligt forvaltningspersonale, som rent faktisk ikke kender Offentlighedslovens betydning, og som bl.a. derfor optræder med traditionel lukkethed og arrogance. Her er resultatet ofte en usaglig afvisning af hele eller dele af ønsket om aktindsigt.

Lukkethed er en del af magtens natur. Det er unægtelig nemmere for magthaveren at bevare magten, når han ikke deler sin viden med andre.

Det er sagt, at "viden er magt".

Hvis man accepterer det udsagn, så forstår man måske lettere, hvorfor det kan være vanskeligt for et traditionsbundet forvaltningspersonale at udlevere dokumenter i en sag.

Sagsdokumenterne afspejler jo bl.a. forvaltningens arbejdsform. Ved at udlevere dokumenterne bliver forvaltningens arbejde automatisk udsat for en bedømmelse og da mange mennesker ikke frivilligt lader sig bedømme, kan der alene af den grund opstå en modvilje i forvaltningen mod at udlevere dokumenterne.

Den modvilje, som der kan ses i traditionsbundne forvaltninger, skyldes efter vor opfattelse også, at embedsmænd ofte fejlagtigt udviser loyalitet overfor de magthavende politikere fremfor at udvise loyalitet overfor den befolkning, som de er sat til at tjene.

Den traditionelle politiker ønsker ofte at holde kortene tæt til kroppen indtil beslutninger er taget. Det giver mindst muligt arbejde for politikeren. Han skal således ikke argumentere for sin sag i sammen udstrækning, som hvis borgere eller presse havde adgang til alle dokumenter i en sag.

Vores erfaringer viser klart at forvaltningernes arbejdsmetoder er mest regelrette i statsforvaltningen og mindst i kommunerne. I kommunerne kan man formentlig karakterisere situationen med, at kommunerne er uden egentlig retskultur.

En ledende embedsmand i en af landets klageinstanser har givet udtryk for, at der vil gå en generation før Offentlighedsloven er implementeret i den danske forvaltning. Det anser vi for en uacceptabel holdning, da resten af samfundet skal overholde landets love fra den dag de træde i kraft.

I efteråret 1997 gennemførte vi en undersøgelse af behandling af aktindsigtsbegæringer i samtlige danske kommuner, efter forgæves forsøg på at få bl.a. pressen eller Kommunernes Landsforening til at udføre en lignende undersøgelse om systematisk brug af journal-lister (dokumentoversigt).

Undersøgelsen bekræftede vores formodning om, at kommunerne ikke foretager systematisk journalisering og viste endvidere en udbredt anvendelse af Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser samt manglende vejledning, som det er hjemlet i såvel Offentlighedsloven som Forvaltningsloven.

Systematisk journalisering er et af de helt afgørende momenter for succesfuld aktindsigt. Folketingets ombudsmand har om journalisering bl.a. udtalt:

Hvor landets kommuner ikke anvendte mange ressourcer på at imødekomme aktindsigten, anvendtes til gengæld megen energi på at modarbejde aktindsigten bl.a. i form af en rundskrivelse tl samtlige kommuner fra Kommunernes Landsforening.

Det er vores opfattelse, at følgende væsentlige problemer er affødt af utilstrækkelig og mangelfuld lovgivning:

1. mangelfuld og ofte helt manglende journalisering/sagsregistrering,
2. manglende automatisk udlevering af sagens journal-liste ved aktindsigt, hvilket er i strid med Folketingets Ombudsmands udtalelser,
3. manglende vejledning og "markedsføring af Offentlighedsloven" i henhold til Forvaltningsloven samt Vejledning til Offentlighedsloven side 7:

"For at sikre, at offentligheden og pressen løbende gøres opmærksom på muligheden for at få aktindsigt, bør den enkelte forvaltningsmyndighed orientere og vejlede om lovens indhold. Det følger endvidere af reglerne i Forvaltningslovens kapitel 3, at den, der retter henvendelse til en forvaltningsmyndighed for at få oplysninger, bør orienteres om mulighederne for at få aktindsigt i forvaltningens sager",

4. manglende overholdelse af svarfristen på 10 dage, på trods af at Folketingets Ombudsmand betragter sager om aktindsigt som hastesager, jf. udtalelse af 17. januar 2000, J.nr. 1999-3638-700,
5. mangelfuld begrundelse, helt manglende begrundelse eller ukorrekt begrundelse for afslag om aktindsigt,
6. tilsidesættelse af Offentlighedslovens krav om notatpligt, idet komitéen bemærker at mange afgørelser i dag træffes på grundlag af mundtligt afgivne oplysninger,
7. mangelfuld eller helt manglende besvarelse af konkrete spørgsmål til forvaltningen om afviklingen af aktindsigt,
8. uhjemlede krav fra myndighederne til borgerne ved aktindsigt, som drejer sig om f.eks. opgivelse af CPR nummer, navn og adresse i sager uden personoplysninger, begrundelse for aktindsigt og krav om skriftlig fremsættelse af aktindsigt,
9. mangelfuld ekstrahering af faktiske oplysninger i dokumenter, der unddrages aktindsigt med hjemmel i undtagelsesbestemmelser,
10. anvendelse af Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser på sagen som helhed, hvor de alene kan anvendes på enkelte dokumenter i sagen,
11. ansattes manglende kendskab til/uddannelse i Offentlighedsloven og Forvaltningsloven,
12. manglende sanktionsmuligheder ved overtrædelse af Offentlighedsloven. Overtrædelser sanktioneres højst med en misbilligelse fra Folketingets Ombudsmand.

Den landskendte sag om sexmisbrug i en daginstitution i Gladsaxe Kommune, Vadstrupgårdsagen, indeholder eksempler på hovedparten af ovennævnte problemer.

Med venlig hilsen

På vegne af Åbenhedskomitéen

Vi skal i det følgende forsøge at give nogle, efter vor opfattelse, typiske eksempler på, hvordan offentlige myndigheder udviser manglende forståelse for Offentlighedslovens betydning i forbindelse med aktindsigt. Da en aktindsigt skal behandles efter Forvaltningslovens regler, kan vi ikke undgå at komme ind på manglende overholdelse af Forvaltningsloven i denne fremstilling.

Vi vil forsøge at belyse sagerne nøgternt, og opfordrer læseren til at vurdere, om myndighederne har optrådt korrekt, og om man på baggrund af disse eksempler kan påstå, at Offentlighedsloven virker efter hensigten.

Vi skal i det følgende beskrive forløbet af en aktindsigt i en sag, hvor borgeren bad om at få udleveret kopi af sagsfortegnelsen/journal-listen.

Borgeren retter 14. december 1998 via E-mail henvendelse til Svendborg kommune, og anmoder om aktindsigt i en sag, som har været optaget på en af kommunens dagsordner.

I et brev dateret 21. december 1998 meddeler Svendborg kommune, at afgørelse om aktindsigt i først kan forventes indenfor 2 måneder. Folketingets Ombudsmand betragter sager om aktindsigt som hastesager.

I brev dateret 4. februar 1999 meddeler Svendborg kommune, at der er bevilget aktindsigt i sagen, som vil kunne effektueres ved, at borgeren, som er bosat nord for København, møder op på Rådhuset i Svendborg, borgerens eksplicitte krav om udlevering af kopi af journal-liste ignoreres af Svendborg kommune, og de spørgsmål, som borgeren har stillet i forbindelse med begæringen om aktindsigt forbliver ubesvaret.

Ved E-mail af 10. februar 1999 gør borgeren opmærksom på, at der i første omgang blot er bedt om kopi af journal-liste og et brev fra Naturklagenævnet.

Efter yderlige 4 måneder, 16. juni 1999, svarer Svendborg kommune ved at fremsende kopi af en journal-liste, som bærer tydeligt præg af at være udarbejdet til lejligheden. Dette er ikke i overensstemmelse med de retningslinier for daglig journalisering, som Folketinget Ombudsmand har fremhævet i FOB1974, s. 193.

En borger, som efter omstændighederne må betegnes som part i sagen og derfor er omfattet af Forvaltningslovens regler, anmoder 28. april 1999 via sin advokat om aktindsigt i en sag i Suså kommune.

I brev af 12. maj 1999 besvarer Suså kommune begæring om aktindsigt uden at fremsende kopi af sagens journalark/journal-liste.

Borgerens advokat fremsender herefter 7 rykkere med anmodning om udlevering af sagens journalark.

Rykkerne er dateret 27. maj 1999, 18. juni 1999, 6. juli 1999, 9. juli 1999, 18. august 1999, 25. august 1999 og 1. september 1999.

I brev af 16. september 1999 fremsender Suså kommune en delvis kopi af sagens journalark, der er nu gået 4 måneder uden at aktindsigten er opfyldt i en sag, som Folketingets Ombudsmand betegner som hastesag.

Borgerens advokat gør i et brev af 8. oktober 1999 Suså kommune opmærksom på, at det fremsendte journalark ikke dækker hele sagen.

Suså kommune svarer i et brev af 20. oktober 1999, at Suså kommune ikke agter at udarbejde flere journalark.

En borger bosat nord for København anmoder i brev af 17. juni 1998 om aktindsigt i Århus kommune.

Borgeren anmoder om eksplicit at få udleveret kopi af sagens journal-liste med angivelse af aktstykker, som Århus kommune mener kan unddrages aktindsigt og ekstrakter af disse aktstykker.

I brev af 24. juni 1998 svarer Århus kommune, at aktindsigten kan imødekommes ved fremmøde i Århus.

Århus kommune undlader helt at kommentere de stillede spørgsmål og undlader ligeledes at fremsende kopi af sagens journal-liste. Århus kommune undlader endvidere at begrunde, hvorfor man ikke har imødekommet borgerens ønsker.

Borgeren retter 15. juli 1998 henvendelse til Tilsynsrådet for Århus Amt med henblik på at få tilsynsrådet til at tvinge Århus kommune til at udlevere kopi af sagens journal-liste.

På tilsynsrådets møde 14. december 1998 beslutter rådet ikke at foretage sig noget i sagen, og borgeren har fortsat ikke modtaget svar på de stillede spørgsmål og kopi af journal-listen.

En borger retter via E-mail henvendelse til henholdsvis Trafikministeriet og Økonomiministeriet og beder om kopi af navngivet materiale. I henvendelsen til Trafikministeriet gøres der opmærksom på, at borgerens henvendelse ønskes behandlet efter Offentlighedslovens regler.

Henvendelsen til Trafikministeriet sker til ministeriets E-mail adresse, som er offentliggjort på ministeriets hjemmeside. Henvendelsen er dateret 10. oktober 1999, og den er aldrig blevet besvaret.

Henvendelsen til økonomiministeriet sker ligeledes til ministeriets E-mail adresse, som er offentliggjort på ministeriets hjemmeside.

Henvendelsen til Økonomiministeriet er dateret 20. januar 2000, og den er aldrig blevet besvaret.

I et brev dateret 1. oktober 1997 rettede vi henvendelse til samtlige 275 danske kommuner om aktindsigt, idet vi stillede en række konkrete spørgsmål og bad om straks at få fremsendt kopi af journal-liste.

Henvendelsen skabte på det nærmeste panik i flere kommuner, og der blev anvendt megen energi på at finde ud af, hvad formålet med denne aktindsigt kunne være, i stedet for hurtigt at fremsende kopi af journal-liste, og komme videre med det daglige arbejde.

Henvendelse skabte så megen panik, at Kommunernes Landsforening mente det var nødvendigt, at skrive til samtlige kommuner for at vejlede om, hvordan begæringen kunne afvises.

På trods af at Folketingets Ombudsmand betragter sager om aktindsigt som hastesager, mangler vi stadig svar fra en del kommuner heriblandt Københavns kommune, og 26 kommuner er ikke i stand til at overholde svarfristen på 10 dage.

Af de 61 kommuner som afviste at give aktindsigt, var 37 kommuner ude af stand til at give klagevejledning, som de skal i henhold til Forvaltningsloven.

Enkelte kommuner optrådte truende, således skrev en kommunaldirektør, at han agtede at indbringe sagen for bl.a. økonomiudvalget, justitsministeriet og kommunaldirektørforeningen, vi har i et svar bedt om at blive holdt orienteret om udfaldet af kommunaldirektørens henvendelser, vores henvendelse er p.t. ubesvaret.

I en sag om klage over tilvejebringelsen af en lokalplan i Gladsaxe kommune, søgte vi aktindsigt i Naturklagenævnet, og fik udleveret kopi af sagens journal-liste. Det viste sig at journal-listen ikke indeholdt oplysninger om de telefonnotater, som var blevet udarbejdet ved telefonisk kontakt med Gladsaxe kommune. Vi blev først opmærksom på denne omstændighed, da vi bad om at gennemse sagen i Naturklagenævnet.

I denne sag havde Naturklagenævnet tillagt oplysningerne i telefonnotatet afgørende betydning ved afgørelsen, og da nævnet ydermere havde glemt at orientere klageren om indholdet af notatet, blev resultatet, at Naturklagenævnet måtte genoptage sagen.

Folketingets Ombudsmand betragter journal-listen som eneste garanti for, at en borger kan kontrollere, om der er givet aktindsigt i samtlige aktstykker i sagen, jf. FOB 1989 s. 247 og 268.

Ved en aktindsigtsbegæring i Københavns amt blev den aktindsigtssøgende afkrævet CPR-nummer.

Ved en anden aktindsigtsbegæring i Københavns amt, som blev søgt gennemført anonymt, blev den aktindsigtssøgende i første omgang nægtet dette. Først efter direkte henvisning til kommentarer i Karnov blev aktindsigt bevilget.

Ved en aktindsigtsbegæring i sjællandsk kommune, som kun omfattede en domsudskrift fra 1993, blev den aktindsigtssøgende ringet op af kommunaldirektøren. Han ønskede at afdække baggrunden for aktindsigtsbegæringen. Hans ønske blev afvist, hvorefter han udtalte, at så ville aktindsigtsbegæringen blive bevilget efter reglerne. Om det var ment en trussel, står stadigvæk den aktindsigtssøgende uklart.

Ved en aktindsigt i HT blev den aktindsigtssøgende efter ca. en time afbrudt i sin aktindsigt, som i øvrigt foregik overvåget af en ansat. Den aktindsigtssøgende fik besked om, at den resterende del af sagen måtte gennemgås ved anden lejlighed. Tidspunktet blev fastsat til en ikke nærmere defineret dag flere måneder ud i fremtiden. Den aktindsigtssøgende kunne ikke acceptere afbrydelsen uden at kunne imødese en snarlig tidsbestemmelse for den resterende aktindsigt. Først efter en henvendelse til en direktør i HT blev det muligt at se resten af sagen. Kun argumenter om at inddrage pressen i handlingsforløbet syntes at gøre indtryk på HT.

To borger mødte op d. 1991.05.30 på byplanchefens kontor for at få aktindsigt i en sag, hvor borgene forud havde sendt en skriftlig aktindsigtsbegæring af 1991.02.21 samt rykkere af 1991.03.03, 1991.03.17 og 1991.05.16. Alt forblev ubesvaret.

Med mødet ville byplanchefen fortsat ikke udlevere sagsaktstykker før en jurist havde set nærmere på sagen. Byplanchefen oplyste ved mødet, at der kommunen ikke førte journal-lister samt at man kun foretager notater, hvis sagen bliver til noget. Byplanchefen oplyste ikke om, hvordan han efterfølgende, når sagen viste sig at blive til noget, ville kunne notere faktiske oplysninger.